에너지 안보 개념의 시대적 변화와 범위 확대에 따른 국내외 리스크 분석 및 대응 방안 연구 doc_id PCY_201508261117271581_1

본 장에서는 먼저 중국, EU, 일본, 미국 등 주요국의 에너지 안보정책을 살펴본 후, 우리나라의 에너지 안보 상황을 살펴본다. 제2장에서 언급한 바와 같이 에너지 안보는 그 대상이 석유에서 모든 에너지로 확대되고, 안정적인 공급량 확보에서 가격 완충과 인프라 보호까지, 거의 모든 에너지 영역으로 확대되었다. 따라서 대부분의 에너지정책이 직·간접적으로 에너지 안보정책과 연관될 수 있다. EU의 경우, 최근 ‘유럽에너지안보전략(European Energy Security Strategy)’을 발표하여, 이를 토대로 에너지 안보를 강화하기 위한 정책을 살펴보았다. 다른 국가들은 명시적으로 에너지 안보정책의 기치 아래 별도로 분류되는 정책이 없지만, 많은 에너지 정책과 목표가 에너지 안보를 염두에 두고 추진되고 있기 때문에 최근 추진하고 있는 에너지 정책 중 에너지 공급력 확보, 수입선 다변화, 수송로 안전, 에너지 절약, 자원외교 등 에너지 안보 강화와 직접적인 관련이 깊은 정책 및 목표를 중심으로 에너지 안보정책 방향을 살펴본다. 이어 우리나라의 에너지 안보 관련 주요 지표를 살펴보고, 석유, 천연가스, 전력부문의 안보 상황을 점검한다. 2000년대 중반 이후 과열된 에너지시장과 급등락 하는 국제 에너지 가격은 에너지 안보에 대한 우려를 계속 환기시키고 있지만, 에너지 안보의 개념과 논의의 초점은 시기에 따라 변해왔다. 에너지 소비국들에서 에너지 안보에 대한 우려가 제기되고 이에 대한 대비책이 논의되기 시작한 시점은 석유수출국기구(OPEC) 회원국들이 석유산업의 통제를 강화하던 1960년대 말과 70년대 초반으로 거슬러 올라간다. 국제 석유교역의 규모는 1948~1974년 기간 동안 연평균 16%의 높은 증가세를 보였으며, 석유 생산량 중 수출량의 비중은 1950년 26%에서 1974년 58%로 급격히 확대되었다. 석유가 국제적으로 거래되는 주종 에너지였기 때문에, 이즈음에는 석유 공급안보가 곧 에너지 안보와 동일시되었다고 할 수 있다. 당시 선진국들의 경제발전으로 세계 석유수요가 급격히 증가하는 상황에서 OPEC 산유국들은 석유 수익을 증대하기 위해 석유개발 이권의 통제를 강화하고 석유산업을 국유화하려는 움직임이 진행되고 있었다. 이 때문에 1960년대 중반까지만 해도 상대적으로 안정적이었던 석유공급 상황이 뒤바뀌어, 공급위기에 대한 우려가 제기되며, 석유비축의 필요성도 논의되기 시작하였다. 이후 석유 공급안보에 대한 우려와 대책 논의가 더욱 본격화된 것은 1973~74년 제1차 석유위기가 계기가 되었다. 당시 아랍-이스라엘 전쟁이 도화선이 되어 아랍권 OPEC 국가들이 석유 감산과 함께 아랍 비우호국에 수출을 제한하는 ‘석유 무기화’를 감행하여 석유 수입국들이 석유공급량 부족으로 석유 수급과 경제에 큰 혼란이 발생하였다. 수년 후인 1979년 이란 혁명으로 석유수출이 중단되고, 사우디 등 아랍계 OPEC 국가들의 산유량 조절 및 이란-이라크 전쟁 등의 여러 석유시장 교란요인이 2년여 동안 지속되는 제2차 석유위기가 발생하면서 석유공급의 안정성에 대한 우려는 더욱 확대되었다. 제1차 석유위기를 거치면서 1970년대에는 물리적인 공급중단을 우려하여, 적정한 석유 공급량의 안정적인 확보에 초점을 둔 공급안보 논의가 활발히 전개되었다. 이러한 에너지 안보 위협에 대한 인식은 에너지 안보를 적절하고 안정적인 석유공급의 확보로 정의한 Krueger(1975) 등 당시 여러 문헌에서 찾아볼 수 있다. 2000년대 이후 세계는 캘리포니아 및 유럽의 정전사태, 9.11 테러 사건, 이라크전쟁, 허리케인 카트리나, 아랍의 봄, 후쿠시마 원전사고 등 에너지 및 지정학적 정세와 관련된 여러 사건, 사고를 겪으면서, 에너지 안보의 개념이 좀 더 포괄적으로 변화한다. 에너지 안보에 대한 논의는 당시의 상황을 반영하여 시기별로 다소 차이를 보이긴 하지만, 1980년대 중반 이후 최근까지 제시된 에너지 안보의 개념을 살펴보면, 공급량의 “적정성(adequacy)”과 “안정성/신뢰성(reliability)”, 그리고 가격의 “합리성(reasonableness)”이 공통된 요소로 포함된다. 즉, 에너지 안보의 3대 기본요소인 ‘공급량의 적정성과 안정성 및 가격의 합리성’이 심각히 저해 받는 상황이 발생하지 않도록 대비하거나, 발생할 가능성을 낮추고, 또 위기 상황이 발생했을 때 큰 경제적 손실이 없이 사태를 해결할 수 있도록 하는 대응능력의 제고를 의미한다. 이처럼 우리의 에너지 안보를 위협하는 요인의 유형과 내용은 수년 전과 비교할 때 사뭇 다른 양상을 보인다. 2000년대 중반까지만 해도 에너지 수급 안정의 이슈는 필요 에너지의 대부분을 수입에 의존하는 자원 빈국인 우리로서는 어떻게 하면 석유, 가스 등 화석연료의 수입을 안정적으로 유지하는가에 치중되어 있었다. 즉, 과거 에너지 안보는 에너지자원의 무기화와 전쟁 등 주로 대외적인 변수에 대비하여 국외의 에너지자원을 안정적으로 국내에 공급할 수 있도록 담보하는 것이 기본 골자였다면, 이제는 국내 에너지정책 추진에 따른 사회적 갈등, 특히 전력부문을 중심으로 한 공급시설 확충 등의 대내적인 제약 극복이 에너지 안보의 중요한 문제로 대두하며 그 외연이 넓어졌다. 또한, 비전통 자원개발 등 자원정세의 변화, 극한 기후의 영향이나 에너지시장의 변동성 확대 등으로 대외적인 요인들의 상대적 심각성도 상당히 달라졌으며, 이러한 리스크의 변화 양상을 면밀히 검토하여 대응할 필요가 있다. 이러한 취지에서 본 연구는 국내외 에너지부문 여건 변화에 따른 에너지 안보의 리스크 변화 양상을 분석하고, 이러한 변화에 대한 우리의 대응 상황 평가를 통해 에너지 안보를 강화하기 위한 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 그럼에도 에너지 안보는 여전히 모호하고 추상적인 개념으로 남아있는데, 그 이유는 에너지 안보의 대상이 석유에서 모든 에너지로, 공급량의 안정적 확보에서 가격 완충과 인프라 투자 및 보호로, 그 범주가 거의 모든 에너지 관련 영역으로 확대된 상황과 무관하지 않다. 사실 국제 에너지 수급과 시장 상황 변화에 비추어 이러한 에너지 안보의 대상이 확대되는 것은 개념적으로는 적절한 것으로 평가된다. 그러나 그렇게 그 범주가 넓어지면서 에너지 안보라는 기치 아래 추진되는 정책적 조치나 고려 수단도 에너지 부문 전반으로 그 영역이 확대되어, 거의 모든 에너지 정책이 에너지 안보정책에 해당할 수 있기 때문에 에너지 안보정책의 대상과 목적이 불분명해지는 측면이 있다. 따라서 에너지 안보의 개념을 포괄적으로 인식함에 있어서, 피상적인 개념적 논의에 그치지 않도록 에너지원별, 부문별 발생 가능한 위기 형태나 상황에 대한 분석이 요구된다. 또한, 에너지 위기상황은 이를 유발하는 요인의 특성에 따라 적절한 대책이 달라지기 때문에, 대응능력 제고를 위해서는 어떠한 에너지 위기가 어떠한 경로를 통해 발생하며 그 가능성은 얼마나 높은지, 손실은 어떤 규모인지 등에 대한 사전적 분석이 필요하다. 이러한 요인들 이외에 우리의 에너지 안보 리스크에서 크게 달라진 점은 대내적 에너지 안보 위협요인이 크게 부각되었다는 것이다. 수년 전까지만 해도 대외적으로 고유가의 지속이나, 자원민족주의 팽배, 자원확보를 위한 경쟁 심화 등으로 불안정한 석유·가스시장 상황이 지속되고 있었기 때문에, 에너지 안보의 관심사항은 해외로부터의 에너지 수입량과 가격의 안정성에 집중되었다. 외국으로부터의 수입물량을 충분히 확보한 후, 일단 에너지자원이 국내로 수입된 이후의 공급단계에서는 정부와 공급기업 등 공급을 책임지는 주체들이 통제와 필요한 조치를 통해 수급 균형을 이룰 수 있는 영역으로 평가되었기 때문이다. 따라서 에너지 안보를 고려할 때 대내적 리스크 요인으로는 천재지변이나 사고, 파업 등 우발적인 요인만이 문제가 될 소지가 있는 것으로 간주되었다. 국내 에너지공급설비에 대한 투자 부족과 같은 구조적인 위협요인들은 사전에 충분히 조치를 취할 수 있기 때문에 우려할 만한 사안이 되지 않는다는 시각이 팽배하였던 것이다.