고등교육의 경쟁력 확보를 위한 대학의 자율성과 책무성 및 정부의 대학구조개혁 정책과 평가 방식에 대한 비판적 고찰 doc_id PCY_201508270229209411_22

고등교육은 초⋅중등교육과 달리 전문성과 사적 투자의 성격이 강하기 때문에 고등교육 경쟁력 확보에 있어 고등교육의 자율성과 책무성은 필수 요소이다. 미국 고등교육의 경쟁력이 유럽 고등교육의 경쟁력보다 높은 것은 대학의 자율과 책무를 존중하는 정책을 시행하였기 때문이다. 고등교육에 있어서 대학과 정부 간의 역할분담은 대학은 자율과 책무를 바탕으로 수월성 있는 교육과 연구를 수행하여 학생과 연구자의 선택을 받을 수 있도록 노력하고, 정부는 교육과 연구에 존재하는 외부성을 보정하기 위한 재정을 지원하고 특허권제도를 운영하고, 고등교육의 기회형평성을 보장하기 위해 학자금지원제도를 운영하며, 비영리기관 형태로 대학이 설립⋅운영됨으로 인해 나타나는 약한 구조개혁 유인을 정보공시와 질 보장체제를 통해서 보정해야 한다. 현재 추진되고 있는 여러 고등교육정책은 영국 대학 모형을 지향하고 있으며, 정부의 개입이 과도한 형태로 보인다. 최근 영국의 대학평가 및 재정지원 모형이 학교단위의 교육 및 연구 지원에서 학문사업단 단위의 교육 지원으로 크게 변모하고 있음은 영국 스스로도 미국 모형으로의 전환을 모색하고 있음을 시사한다. 넷째로, 사립대학이 스스로 퇴출할 수 있도록 잔여재산 처리 특례를 포함한 여러 유인책의 법적 근거 마련을 추진한다. 정원감축 및 퇴출 시 교직원들에 대한 명예퇴직제도를 도입하고, 구조조정기금 또는 잔여재산을 재원으로 한 퇴직수당 지급을 허용하고, 정원감축으로 인해 발생하는 유휴시설에 대해 임대업 등 영리행위를 허용하는 방안 등을 검토한다. 하지만 이러한 퇴출유인책을 담은 대학구조개혁법안은 야당의 반대로 인해 국회에서 통과되지 못하고 이 보고서가 작성되고 있는 2015년 초까지도 계류되어 있다. 정부는 구조개혁기간(2014~22년)을 3년 단위의 세 주기로 나누어 각 주기별로 4만명, 5만명, 7만명을 각각 감축하여 총 16만명을 감축할 계획이다. 주기마다 모든 대학을 평가하고 평가등급에 따라 최우수 등급을 받은 대학은 재정지원사업과 연계하여 자율감축을 유도하고, 나머지 등급을 받은 대학에 대해서는 차등적으로 정원감축을 강제할 계획이다(교육부, 「대학구조개혁 추진계획」, 보도자료, 2014. 1. 28, p.3). 2014년 10월 대학구조개혁 관련 공청회 자료에 따르면, 향후 고등교육 수급전망에 따른 선제적 대응을 위해서 정부의 직접적인 대학구조개혁정책의 추진이 필요하다고 주장되었다. 하지만 이미 앞에서 살펴본 바와 같이, 현재의 정원이 유지된다고 하더라도 2019년 이후에나 고교 졸업생 수가 입학정원보다 적어지게 될 것이고, 더욱이 정원이 과거 10년 동안 그랬듯이 감소할 것이기 때문에 이러한 주장의 설득력은 높지 못한 것으로 보인다. 교육부는 선제적 대응 필요성 주장의 근거로 “지방, 전문대학부터 타격을 받아 궁극적으로 고등교육 생태계 황폐화 우려”, “지역에서의 대학의 역할을 감안할 때, 지역대학의 감소가 지역의 위기로 직결”, “국가적으로 중견⋅고급기술 인력 공급에 차질”이라는 세 가지 논리를 제시하였다. 이러한 근거들도 설득력이 높지 못한 것으로 보인다. 지방대학이 문을 닫게 되는 경우 지방대학에서 근무할 학문후속세대에 대한 수요가 줄어들어 수도권대학, 대학원이 위기를 겪고 이로 인해 고등교육 생태계가 황폐화될 것이라는 논리를 전개하고 있으나, 이는 대학의 기능 중 학부생 양성, 연구자 양성이 학문후속세대보다 월등히 큰 비중을 차지하고 있음을 간과하고 있는 것이다. 최초 구조개혁평가안에서는 교육과정에 대한 평가를 강조하였었는데, 2014년 10월 제1차 공청회에서 발표된 안을 보면 교육과정에 대한 평가는 다소 약화되고 교육 투입요소들에 대한 평가가 강화되었음이 관찰된다. 하지만 여전히 제1차 공청회에 제시된 안에 담겨 있는 평가 기준과 지표는 너무 과도하게 많고 상세한 것으로 보여, 이로 인해 대학들의 운영에 왜곡이 발생할 수도 있을 것으로 우려된다. 1차안이 가지는 복잡성과 정성평가에 대해 재검토 요청이 강하게 제기되었고, 2014년 11월 제2차 공청회에서는 상당 폭 수정된 평가안이 발표되었다. 이러한 평가안 수정은 교육부 장관이 황우여 장관으로 2014년 8월 초 새로 임명되었음에도 일부 기인하는 것으로 보인다. 교육부는 이러한 구조개혁평가안 수정에 대해서 다음과 같이 밝히고 있다(교육부, ｢대학구조개혁 평가방안 마련을 위한 2차 공청회 자료｣, 2014. 11. 12). 이러한 2차 공청회안에 제시된 평가방식의 변경은 앞에서 지적하였던 정성평가가 가지는 문제점을 상당 부분 보완할 수 있는 것으로 평가된다. 일부 전문가들은 2차 공청회안이 이명박 정부의 재정지원제한대학 평가방식으로 회귀하는 것으로 평가하기도 하지만 절대평가와 정성평가 요소가 여전히 중요한 요소가 되고 있다는 점에서 그리고 지역균형발전이라는 명분을 위해 모든 대학에 대한 정원감축이 추진되고 있다는 점에서 큰 차이점을 가지고 있다. 수정안에서는 일반대학에 대해서 1단계 평가에서 그룹 1을 동일한 평가로 다시 A, B, C 등급으로 구분하여, 최초 계획에서 밝힌 5등급의 상위 1, 2, 3 등급을 부여하는 방식을 취하고 있다. A등급에 해당하는 대학은 교육여건 항목에서 만점을 받고 나머지 지표에서 만점의 80% 이상을 획득한 대학으로 한정하고, B, C 등급은 A등급을 제외한 대학을 점수로 구분하는 것으로 결정하였다. 1단계 평가가 하위 대학을 선별해 내기 위한 정량평가의 성격인데, A그룹은 추가적인 절대평가 요소를 가미하여 구분한다고 해도, B와 C 그룹 간의 변별력에 대해서는 문제가 제기될 가능성이 있다. 구조개혁 평가방식에서 정성평가를 강조하는 것은 단편적인 정량평가가 가질 수 있는 평가의 폐해를 고려할 때 일면 이해되는 측면이 있으나, 대학단위 구조개혁평가에서 정성평가 방식은 한계점을 가질 수밖에 없다. CK 사업(교육특성화사업)과 같은 사업단위의 재정지원사업의 경우 정성평가는 작동 가능하고 매우 중요한 요소가 될 수 있다. 왜냐하면 사업단이 어떠한 방식으로 특성화를 추진하고 이를 위해 어떠한 노력을 기울일 것인가는 재정지원 여부 결정의 중요한 근거가 될 수 있기 때문이다. 또한 사업단들의 지원분야를 학문분야 등으로 나눌 수 있기 때문에 분야별로 지원사업단이 아주 많지는 않아 해당 분야의 모든 지원사업단을 한 평가단이 평가하는 것이 가능하여, 평가자의 주관적 편의로 인한 평가의 비등가성을 피할 수 있다. 그러나 대학단위의 구조개혁평가에서의 정성평가는 특성화 사업단에 대한 정성평가와는 전혀 다른 성격을 띠게 된다. 먼저 구조개혁평가는 본질적인 특성상 특정 사업군이 아닌 모든 대학이 평가대상이 되기 때문에 이는 원칙적으로 한 평가단이 모든 대학을 다 평가하여야 함을 의미한다. 평가의 핵심 내용을 파악하여 적절히 반영하는 타당성 조건에 있어서 초등학교의 경우 우리가 수집한 평가 도구들의 17%가 낮은 내용 타당도를 보였다. 타당성 조건에 의하면 제대로 된 수행평가는 해당 교과의 진정한 능력을 평가해야 하며, 사실 이 조건이 모든 종류의 평가의 핵심 사안이라고 할 수 있다. 타당성 조건에 미흡한 수행평가 도구가 17%로 낮게 나타난다는 사실을 긍정적인 결과로 해석하기에 앞서 국제적으로 우수하다고 인정되는 한국 교사들의 자질을 감안할 때 타당성 조건을 충족하지 못하는 수행평가 도구가 17%나 된다는 사실에 주목할 필요가 있다. 낮은 타당성 수행평가 도구의 예로, 한 가지 흥미로운 영어 사례를 주목할 만하다. 영어수업에서는 단순히 많은 단어를 기억하는 것뿐만 아니라 유창성, 발음, 억양, 태도 그리고 영어 사용 국가의 문화적 이해까지 가르쳐야 한다.