영국의 고용 서비스 전달 체계 변화와 민간 위탁 및 성과 중심의 워크프로그램 운영 모델에 관한 분석 doc_id PCY_201508280133447141_4

워크프로그램(Work Program: WP, 이하 WP라 함)은 2011년 6월 처음 “지속가능한 일자리”를 실업자에게 제공하고자 하는 차원에서 실시되었다. 워크프로그램은 이전의 프로그램인 뉴딜, 고용 촉진 지역프로그램(Employment Zones), 탄력적 뉴딜 정책 등을 대체하는 것이었다. 개선이 필요한 핵심적 문제들은 다음과 같았다. 높은 실업률과 높은 수준의 실업가구수의 지속, 저임금, 안정적인 일자리 부재, 서비스와 프로그램 과잉-뉴딜, Progress2work, 근로복귀 지원제도, 탄력적 뉴딜 등이 있으며 이전에는 20개 이상의 프로그램이 존재하였다, 근로지원프로그램 참여자의 불만족15), 예산투입 대비 열악한 프로그램 및 만족스럽지 못한 결과, 과거와 유사한 서비스 제공, 정부에 의존한 제공자의 혁신 부족이 그것들이다(DWP, 2011a:1;National Audit Office, 2012a). 뉴딜 이후 고용관련 서비스의 제공에서 적지 않은 변화가 있었다. 국가 주도 서비스에서 탈 중심적인 방식으로 변화되었고 이와 더불어 민간 및 비영리부문의 주도로 역할의 이동이 눈에 띄게 커졌다. 따라서 취업지원 서비스에서 민간위탁 및 성과에 따른 비용 지급이 중요시 되었다. 2003년 시행된 근로복귀정책(pathway to work)은 장애급여(Incapacity Benefit)에 초점을 두었다. 장애급여로 지원되는 서비스는 이전 대상자들이 자발적으로 참여한 프로그램이었다. 근로복귀지원제도는 확대고용센터(Job centre Plus)가 제공하는, 취업을 강조한 면담과 일정 수준의 강제성을 가진 서비스 프로그램들과 같은 것들이다. 확대고용센터에는 장애급여 대상을 위한 전문적인 상담사들이 배치되어 있다. 근로복귀 지원제도의 ‘공급자 중심’ 모델은 2007년 12월 1단계로, 2008 년 4월 2단계로 확대되었는데 그 확대는 민간과 비영리기관에 위탁을 통한 것이었다(Hayllar and Wood, 2011). 뉴딜의 성공률은 기존의 구직자 수당 제도와 비교할 때 구직자의 거주지에 따라 약 4대1 에서 20대1 까지 차이를 보이고 있다. 전반적으로 구직자 수당제도 수급자의 취업 성공률은 약 9대1 정도인데 장기 실업의 경우 성공률은 더 취약한 것으로 나타났다. 25세 이상의 1년 이상의 실업자의 경우 약 40대1까지 취약한 것으로 나타났다. 뉴딜의 성공에 힘입어 1998년 이후 약 1백만 명 이상이 뉴딜 프로그램을 거쳤다. 하지만 약 25%의 청년들이 다시 청년을 위한 뉴딜 프로그램에 중복적으로 참여하는 반복 수급의 문제가 제기되었다(Bivand, 2004). 또한 일부에게만 혜택이 돌아가는 문제 역시 제기되었다. 특히 직장경력, 교육, 직업능력과 준비를 잘 갖춘 한부모 가정 참여자에게만 일자리가 집중되는 현상이 나타났다(Evans et al, 2002). 하지만, 한부모 가정 참여자를 위한 뉴딜은 저임금, 비전문성, 잦은 퇴사 등 만성적 문제의 완화에 그 영향이 미미한 것으로 나타났다. 또한 소수민족 역시 일반 평균 취업률에 미치지 못하였으며 동시에 뉴딜의 혜택을 크게 보지 못한 것으로 나타났다(Simmons, 2004). 뉴딜로부터 얻은 교훈은 개인별 상담사의 역할이 중요하다는 점과 각 개인의 요구에 부합하는 프로그램의 개발이 필요하다는 것이었다. 여러 가지 영리기관 역시 공공의 재원으로 운영되는 고용 서비스 전달에 참여하고 있다. 이러한 영리기관에는 맨파워(ManPower)와 같은 민간기업과, 다국적 기업이며 위탁하는 공적 서비스 전달을 전문으로 하는 세코(Serco)나 지포에스(G4S)도 포함된다. 고용서비스나 다른 고용복지 연계 서비스만을 전담하는 회사도 존재한다. 이러한 기업들은 현재 다양한 국가에서 활동하며, 영국의 에이포이(A4e), 호주의 인지어스(Ingeus), 미국의 맥시머스(Maximus)가 그 대표적인 예이다. 최근 10년간 영국에서 고용복지연계 서비스를 제공하는 기업의 역할이 정책적 논의의 대상이 되고 있는데, 이것은 공공서비스의 전달에 있어서 경쟁적 준시장(quasi markets)의 개발과 관련된 것이라 볼 수 있다(Bartlett and Le Grand, 1993). 서비스 전달과 관련하여서는 2가지 주공급자 모델이 존재한다. 먼저 첫 번째 모델은 4가지 주관리기관(prime managing agents)이 통합된 형태로, 직접적인 고용지원 서비스는 제공하지 않고, 하부계약업체를 통해 서비스 전달만 시행하는 것이다. 이 형태의 기관의 성공유무는, 공급망의 설계와 관리의 전문성, 공급서비스의 배치, 영향을 미칠 수 있는 서비스 기관의 범위, 그리고 기관의 재정에 달려있다. 다른 하나의 모델은 주제공기관(prime delivery agent)인데, 이는 직접 서비스 전달을 위한 하부업체와의 통합된 형태이다. 하부 계약업체에 얼마나 많은 서비스 전달을 위탁하느냐에 따라 다양한 형태가 존재하는데, 이는 지역마다 상이하며 15%를 시작으로 30-40%의 위탁이 일반적인 형태이다. 공급망 역시 다양한 형태가 있지만, 주로 민간, 자원봉사분야, 공공분야, 그리고 지방 정부가 기관과 연계된다. 주요 공급망과 전달체계 모형은 역시 다양한 하부계약기관들로 구성된다. 첫 번째 하부계약자는 시작부터 종결까지(end to end)의 서비스를 제공하다. 제공하며, 이들은 확대고용센터와의 위탁과 의뢰, 성과에 따른 지급, 그리고 때로는 취업유지 지원만을 담당한다. 어떤 주계약업체들은 이러한 서비스를 나누어 위탁계약을 하기도 한다. 첫 번째 유형의 하부계약업체는 역할은 다른 유형의 하부업체에 비해 더욱 중요하며, 계획에 있어서 많은 역할을 담당한다. 계약기간은 주계약자가 지불하는 관리비용과 연관되는데, 취업에 따른 보상금 지급 기간은 노동연금부가 주계약기관과 맺은 계약기간과 일치한다. 두 번째 유형의 하부계약은 다수의 전문화된 서비스 공급자와 목표중심의 서비스 제공자와 이루어진다. 이러한 기관은 ‘서비스 수준의 동의 (service level agreements)’, ‘철수(call-off)’, 또는 ‘즉시구매(spot purchase)’ 계약을 통해 보다 전문화된 서비스를 제공한다. 이들 하부업체는 주기관의 요청에 의해 제공되며, 주공급자의 구체적 요청이 아닐 경우는 주로 첫 번째 유형의 하부계약기관이 서비스를 제공한다. 참여자의 특정한 욕구와 환경에　따라 서비스를 제공하기도 한다. 확대고용센터에서 제공되는 기본적인 고용서비스는 보다 집중적이며 전문적인 서비스를 제공하는 영리 및 비영리업체의 다양한 네트워크를 통해 보완된다. 2006/07년 약 900개의 영리 및 비영리공급자가 프로그램을 제공하였고, 이는 9억 5천 파운드(1조 6천억)정도의 가치이다. 2007년까지 확대고용센터는 정부의 경쟁력(Contestability) 전략의 일환으로 외부업체를 판정하고, 관리하는 역할을 맡고 있다. 이러한 전략에 의해 노동연금부은 1998년 이후부터 외부업체들이 제공하는 프로그램에 대해 중앙 통제적으로 의뢰하고, 검증하고, 평가한다. 또한 외부업체들이 새로운 전달법을 개발하도록 유도하기도 한다. 노동연금부는 또 다른 전략으로, 업체들이 성과에 따른 보상을 제공받도록 한다. 가장 중요한 것은 취업촉진지역(Employment Zones: EZs)이다. 이러한 경쟁 전략을 통해 관료들은(Ministers) 공공부분 벤치마킹과, 공공부분 전 지역으로 확대 가능한 효율성과 혁신을 시도하였다.