영국과 일본의 공공부조 제도 개혁 사례를 통해 본 사회안전망의 변화와 빈곤층에 미치는 영향 및 시사점 doc_id PCY_201508280133447141_8

개혁이 생황에 미치는 부정적 영향에 대한 우려가 만만하지 않다. 당연 급여삭감, 복지의존 감소, 그리고 재정긴축을 의도한 정책에서 우려되는 점들이다. 이행급여로 기존의 급여변동은 다소 완화될 것으로 전망되기도 하지만 중장기로 그 우려가 주는 것은 아니다. 전반적 악영향도 주의가 필요하다는 지적이 있다. 이행급여로 기존급여가 유지된다 하여도 신규대상의 보호는 보증되지 않으며, 물가상승을 적절하게 고려할 수 없는 여건으로 변화되었고, 가구환경의 변화로 현금지원이 상실될 위험을 더욱 커졌다는 것이 그 이유이다(Royston, 2012: 72). 재산기준이 강화된 것도 급여 삭감에 영향을 줄 것으로 전망된다. 로이스톤의 전망에 따르면 장애인과 장애인을 돌보는 가구원이 있는 가구 그리고 자영자가구 등 그 부정적 영향이 우려되는 사례는 적지 않다. 제도적 변화의 영향은 아직 속단하기는 이르다. 하지만 그 영향의 예측은 생활형편이 어려운 가구가 더 어려움을 겪게 될 것을 시사한다. 이유는 근로를 하는 가구에 더 많은 편익을 제공하는 제도적 설계에서 비롯된 것이기도 하다. 단적으로 근로가 어렵거나 근로할 가구원이 적은 가구의 급여가 비교적 부정적 영향을 받을 위험이 크다. 대표적으로 편부모 가구의 소득변화가 가장 부정적인 영향을 받을 것으로 추정된다. 사실 영국정부가 유니버셜크레딧 제도를 도입함으로써 달성하고자 하는 목표에 대해서는 이견이 있을 수 있다. 하지만 제도도입의 목적 중 하나가 재정적자를 줄이는 것이라고 말해도 무방할 것이다. 참고로 영국 정부는 2014/5년까지 목표달성을 노리고 있다. 보수당은 선거에서 재정적자 중 80%는 지출감축으로 그리고 20%는 세입의 증대로 달성하기로 공약을 내세운 바 있었다. 그리고 영국 정부가 복지축소를 통해 정부부채를 줄이고, 복지축소 문제를 의제화하여 정부부채 축소라는 목표에 이용하는 양상 또한 이야기할 수 있다. 실제로 유니버셜크레딧 개혁에서 과거 열등처우의 원칙이 강하게 부활하고, 적용되는 변화도 확인할 수 있다. 근로하지 않는 가구가 근로하는 가구의 평균 주급보다 더 높은 수준의 복지 급여를 받을 수 없게 만드는 것이 골자이다. 이 정책을 도입하는데 따른 사전 영향평가 또한 그리 긍정적이라 말하기 어렵다. 재정연구소(Institute for Fiscal Studies)의 한 연구에 따르면 아동빈곤의 경우 2013–2014까지 약 30만 정도 증가할 것이라고 전망하고, 이 변화가 급여삭감조치로 발생할 것으로 지적하였다. 또한 일본이 최근 시도하고 있는 생활보호제도 개정과 생활곤궁자 자립지원제도 도입에 대해서도 언급이 필요하다. 생활보호법의 개정은 지난 수 십 년간 일본 공공부조제도에서 가장 주목할 만한 개혁이라고 말할 수 있다. 그것은 일차적으로 생계급여 수준을 낮추는데 있다고 말할 수 있다, 아울러 생활곤궁자 자립지원제도도 일본 공공부조제도의 고민을 잘 말해주고 있다. 주로 근로능력이 있는 빈곤층 또는 취업빈곤층을 대상으로 소득보장과 사회서비스 그리고 취업지원 서비스를 어떻게 제공해야 하는지 좌표를 제시해주기 때문이다. 일본 공공부조제도에 대한 연구가 우리나라 공공부조제도에 주는 정책적 시사점은 각별하다. 우리나라는 기초생활보장제도를 도입하기에 앞서, 오랜 기간 일본의 생활보호제도를 답습한 같은 이름의 생활보호제도를 운영해 왔기 때문이다. 물론 생활보호제도를 구성하는 사업목적과 핵 심원칙 등에 있어서는 일본과 한국 사이에 차이가 있을 수 있다. 하지만 일본의 생활보호제도가 경제사회적 환경변화 속에서 지속적으로 개편을 거듭해 온 반면, 한국의 생활보호제도는 크게 변화하지 않았다. 이제 제도가 현실변화에 적응해야 할 때인 셈이다. 최근 경제사회환경의 변화에 따라 빈곤위험이 증가하고, 근로연령층 중 생활보호수급자도 증가하는 양상을 보이고 있다. 더불어 빈곤위험에 노출된 다양한 집단이 증가하고 있다. 생활곤궁자(生活困窮者)란 바로 이 들을 지칭하는 것이다. 주목해야 할 점은 생활곤궁자가 경제적으로 가난한 사람들, 사별 등의 이유로 빈곤위험에 노출된 한부모 또는 모자가구, 실업이나 퇴직 등으로 경제적 어려움에 처한 사람들, 단신노인이나 중증 장애인처럼 사회적으로 소외된 사람들을 총칭하는 용어라는 점이다. 결과적으로 생활곤궁자의 증가는 빈곤위험이 다양해진다는 점에서 사회안전망을 그만큼 중층적으로 재구축해야 할 필요성을 말해준다. 이것이 일본 정부가 새로운 생활곤궁자 지원체계를 구축하고 생활보호제도의 종합적 재검토를 하게 된 계기인 셈이다. 일본 노동시장에서 가장 큰 변화 중 하나는 실업률의 증가라고 할 수 있다. 일본의 실업률은 1990년 2.1%에서 2013년 현재 4.0%로 지난 20여 년간 약 2배 가량 증가하였다. 사실 이는 OECD 평균 실업률 7.9%와 비교할 때는 매우 낮은 수준이다. 그러나 서구 국가들과 비교해보면 상대적으로 낮은 수준이지만 고용보장이 사회보장을 대체해왔던 일본 복지국가체제의 특징에서 보면 이는 간과할 수 없는 중요한 변화라고 할 수 있다(김성원, 2011: 37). 일본의 실업률 추이와 특징을 살펴보면 거품경제붕괴 이후 1990년대 중반부터 급격하게 증가하여 2002년 5.4%로 정점을 찍고, 이후 감소하는 양상을 보였지만 2008년 경제위기 이후 다시 빠르게 증가하여 2009~2010년 5.1%에 이르렀으며, 최근에는 다시 감소하는 추세이다. 에도시기의 일본 인구는 약 3천만명으로 추정되며, 이 인구 규모는 에도시대 약 200년간 거의 변하지 않았다고 추정한다. 19세기를 통하여 인구가 급증하지 않은 것은 19세기말 이후 일본 근대화의 플러스 요인으로 지적된다. 이러한 인구 정체는 식량난 등의 사정도 있지만 일본 특유의 가족제도와 결부되어 있다(与那覇, 2011). 일본의 가족제도는 한국 중국과 달리 부계(父系)에 집착하지 않는다. 즉, 중국이나 한국과는 달리 일본사회에서는 아무런 혈연관계가 없는 사람이라도 집안에 양자로 데려오는 일이 예사이다. 따라서 다른 동아시아국가들과는 달리 자식이 없어서 혈통이 끊어지는 것에 대한 걱정이나 불안은 별로 없었다는 것이다. 식량난과 더불어 이러한 배경에 의해, 자식 중 장남만이 결혼하고 차남 이후의 남자는 결혼하지 않는 경우가 많았는데, 그것이 인구정체를 가져온 중요한 원인이었다는 설명이다. 혼인수는 인구변동에 결정적으로 중요한데, 결국 혼인의 제한이 인구정체를 가져왔다는 것이다. 근대 이전 일본의 구빈제도의 근거법은 ‘대보율령’(大宝律令)이다. 이 법은 대보원년(大宝元年) 즉 서기 701년에 당나라의 법령을 기초로 도입한 법령이다. 이것은 중앙정부조직, 형법에 해당하는 율, 민법에 해당하는 령을 그 내용으로 하는 것으로 그 속에 구빈과 관련 있는 조항이 포함되어 있다. 우선 소위 환(鰥: 61세 이상의 홀아비), 과(寡: 50세 이상의 미망인), 고(孤: 16세 이하의 부모 없는 아이), 독(獨: 61세 이상으로 자식이 없는 노인)과 빈곤자, 질환자 등에 대해서는 가까운 친척이 돌보는 것으로 하고, 근친자가 없는 경우는 그 지역에서 구제하는 것으로 되어 있었다. 그 이외에도 행려병자의 구제제도가 규정되어 있었고 비황제도로서 의창이 규정되어 있었다.(小山, 1951: 제1장) 하지만 이 법령은 제대로 시행되지 않았고 의창 등이 실제적으로 구빈이나 방빈의 역할을 거의 하지 못했다. 이것은 한국 상황과는 다른 일본의 특성이다. 구빈은 가족과 친척, 그리고 근린의 부양의무가 강조되어, 주로 ‘5인조제도’에 의해 대처되었다.