남한과 북한의 국가 통치 구조 및 지방자치제도의 특징 비교 doc_id PCY_201508310242470781_16

대한민국의 정부는 집행부 역할을 수행하며, 대통령을 중심으로 하여 국무총리, 국무위원, 행정각부 및 감사원, 국가정보원으로 구성되어 있다. 국무회의는 정책을 심의하는 집행부의 최고정책심의기관이며, 행정 각부의 의장인 국무위원들은 국무회의의 구성원으로서 대통령을 보좌하는 역할을 담당한다. 그러나 정책에 관한 권한의 경우 실제로는 대통령에게 집중되어 있고, 국무총리･국무위원･행정부처의 장은 대통령을 보좌하는 역할만을 수행하고 있다. 현재 남한 정부는 대통령을 중심으로 보좌역할을 담당하는 국무총리, 그 이하에 기획재정부, 미래창조과학부 등의 17부, 법제처, 국가보훈처, 식품의약부안전처의 3처, 그리고 17개의 청으로 구성되어 있다. 정부조직은 현대행정의 기능에 따라 조직되어 있으며, 국민생활 거의 모든 영역에 걸쳐 공공정책과 서비스를 제공하고 있다. 북한은 사회주의 헌법을 통해 “인민주권주의”의 원리를 천명하고 있으 며, 주권의 주체인 인민이 주권을 행사하는 직접민주주의를 추구한다. 이 러한 인민주권의 원리에 입각한 직접민주제 추구를 위해서는 권력분립이 아닌 권력집중이 요구되며, 민주적 중앙집권제의 형태가 나타난다. 따라서 중앙의 대표기관은 모든 국가기관 존립의 근원이 되며 다른 국가기관보다 우위에 서게 된다. 이외 다른 모든 국가기관은 대표기관에 책임을 져야 한다. 형식상 북한의 대표기관은 최고인민회의이다. 북한 최고인민회의는 최고주권기관으로서 입법권을 행사하며, 휴회 중에는 최고 인민회의 상임위원회가 입법권 행사를 대신한다. 이 때 최고인민회의 상임 위원장은 국가를 대표하게 된다. 그러나 사회주의 국가에서 보편적으로 나타나는 특성처럼 북한 역시 실질적으로는 집권당인 조선노동당에 국가권력이 집중되어 있다. 실제로 조선노동당은 북한의 인민을 대표함과 동시에 최고의 위상과 권한을 지닌 권력의 원천기관으로서 역할하고 있다. 헌법상 최고인민회의는 입법권을 행사하는 최고주권기관이다. 최고인민 회의 휴회 중에는 최고인민회의 상임위원회가 입법권을 행사하고, 상임위원장이 국가를 대표한다. 최고인민회의 대의원은 5년의 임기를 지니게 되며, 정기회의는 부정기적으로 연 한 두 차례 개최된다. 최고인민회의의 권한은 크게 세 가지로 구분할 수 있다. 그 하나는 입법과 정책결정 권한으로서, 헌법 및 법령을 제정･수정･보충하고 국가 대내외 정책의 기본원칙을 세우는 것이다. 두 번째는 국가예산 및 재정에 관한 권한이다. 최고인민회의는 인민경제발전과 국가예산에 대해 심의･승인 역할을 수행하며, 필요에 따라 내각과 중앙기관들의 사업현황을 보고받고 그에 대한 대책을 세울 수 있다. 세 번째 권한은 정부조직 구성에 대한 것으로 최고인민회의는 국방위원 제1위원장, 최고인민회의 상임위원장, 내각총리를 선출･소환할 수 있다. 그러나 헌법에 의한 상기한 포괄적 권한은 현실에서는 행사되지 못한다. 즉 최고인민회의는 실제로는 당의 결정을 추인하는 역할만을 수행한다고 볼 수 있다. 최고인민회의는 1년에 한 차례 정도 열리며, 회의 기간도 이삼일 정도로 매우 짧아 실질적 심의과정이 수행되기 어려운 것이다. 북한 사정에 따라 조선노동당 ‘부’가 해체 또는 신설되기 때문에 일률적 으로 말하기는 어렵지만 ‘비서’가 수장인 부서로는 조직지도부, 간부부, 과 학교육부, 국제부, 선전선동부, 총무부, 통일전선부 등이 있으며 ‘부장’이 수장인 부는 경공업부, 계획재정부, 군사부, 민방위부, 재정경리부 등이다. 그러나 ‘비서’ 또는 ‘부장’은 모두 정치적인 인물로서 형식적인 직위일 뿐, 실제 조직은 제1부부장이 장악하고 있다. 그러나 경우에 따라 제1부부장 대신 부부장이 조직을 이끄는 부도 있다. 따라서 제1부부장 직위가 있는 부가 권력 부서라는 점을 간접적으로 알 수 있다. 부 조직은 비서-부장 -제1부부장-부부장-과장-책임부원-부원-보조부원 등 수직적으로 설계되어 있으며, 1개 과는 약 10-15명으로 구성되어 있다. 북한은 기본적으로 조선노동당을 중심으로 한 당-국가체제이다. 따라서 당이 모든 국가행정체계보다 우선시 되며, 국가행정기구는 이러한 원칙하에 활동한다. 정부기관들은 당에서 결정된 정책을 입법화하고 집행하는 역할을 담당할 뿐이다. 당은 정부기관들의 활동에 대해 당 관료가 행정관료 등을 겸하는 ‘겸직장치’나 정부기관의 각 부서에 상응하는 기구를 당내에 설치하는 등의 방법을 통해 감독한다. 조선노동당의 지배조직은 다층적인 계층구조를 띠고 있다. 즉 수직과 수평의 지배체계가 공존하는 구조를 갖추고 있는 것이다. 각급 당 위원회는 철저히 상하 수직적 위계구조를 형성하면서, 수평적 수준에 위치한 당 외부의 여타 기관이나 사회단체에게는 절대적 지배력을 행사한다. 이 같은 수평･수직적 통제와 지배력은 당의 조직력 강화에 효율적일 수 있지만 동시에 조직의 경직성을 높이는 양면적인 효과를 가진다. 당 중앙위원회 산하에는 우선 도, 시 및 군 당 위원회가 존재한다. 다시 그 밑으로 초급당 위원회, 분 초급당 위원회, 부문 당 위원회가 있으며 구조 최하층에는 당 세포가 존재한다. 각 단위별 당 위원회는 자신들의 지역에서 중앙당의 축소판으로 볼 수 있는 조직구조들을 운영한다. 이들은 자신들의 관할구역 안에서 절대적 권력을 행사할 수 있는데, 이 때 이 권력은 주로 당 위원회 책임비서에게 집중된다. 남한의 지방자치제는 1995년부터 본격적으로 시작되었다. 헌법 제117조는 “지방자치단체는 주민의 복리에 관한 사무를 처리하고 재산을 관리하며, 법령의 범위 안에서 자치에 관한 규정을 제정할 수 있다”고 명시하고 있으며, “지방자치단체의 종류는 법률로 정한다”고 하여 지방자치단체의 권능, 종류를 법정주의로 규정하고 있다. 또한 제118조에서는 “지방자치단 체에 의회를 둔다”, “지방의회의 조직, 권한, 의원선거와 지방자치단체의 장의 선임방법, 기타 지방자치단체의 조직과 운영에 관한 사항은 법률로 정한다”라고 명시, 지방자치단체의 기구와 구성방법을 규정하고 있다. 지방자치법이 지방자치를 위해 제정된 일반법이다. 한국의 지방자치단체는 광역자치단체와 기초자치단체로 구분할 수 있는데, 광역자치단체에는 특별시･광역시･도가 있고, 기초자치단체는 시･군･구로 이루어져 있다. 지방자치단체는 집행기능을 담당하는 지방정부와 의결권을 가지고 있는 지방의회로 구성된다. 서독 각 유형의 지방자치단체들은 각각 주민대표기구인 지방의회를 구성하였으며, 단체장 그리고 행정조직을 갖추고 행정사무를 담당하였다. 서독 지방의회의 명칭은 주마다 조금씩 달랐는데, 일반적으로 기초자치단체인 게마인데의 의회를 ‘게마인데의회(Gemeinderat)’ 또는 ‘게마인데대표 자회의(Gemeindevertretung)’라고 했으며, 크라이스의 의회는 ‘크라이스 회의(Kreistag)’라고 불렀다. 통일 전 서독에서는 각 지역에 따라 남독일의회제도(Süddeutsche Ratsverfassung), 자치단체장제도(Bürgermeisterverfassung), 행정참사회제도(Magistratsverfassung), 북독일 의회제도(Norddeutsche Ratsverfassung) 등 4개 형태의 지방자치제가 있었으며, 각 제도마다 자치단체장의 위상과 권한 그리고 선출 방법이 달랐다. 예를 들어 남독일의회제도 지역에서는 자치단체장이 주민 직선에 의해 선출되었으며, 그 권한이 강했던 것에 비해 행정참사회제도, 의회제도 지역에서는 의회에서 간접 선출되거나 임명되어 그 권한이 상대적으로 약했다.