한반도 통일 이후의 효율적인 체제 통합을 위한 정부 조직 형태 및 운영 방안에 관한 고찰과 독일 통일 사례를 통한 시사점 분석 doc_id PCY_201508310242470781_18

기능적 관료제 형태란 일반적인 중앙행정기관처럼 하나의 부처로서 설치하는 것이며, 여기에 체제통합업무와 관련된 전반적인 업무를 총괄하는 임무를 부여하는 것이다. 이같은 기능적 관료제형을 택할 때의 장점은 상시적 조직의 안정성과 함께 기능영역별로 기획단계에서부터 집행단계에 이르기까지 일관되게 처리할 수 있다는 점이다. 반면에 체제통합업무의 성질상 정부조직 전반에 걸쳐있는 통합과제들을 행정각부와 동일한 지위에 있는 기능부처로서 조정･통제의 기능을 충분히 발휘할 수 있을 것인지에 대한 문제와 통합업무의 완수 이후 조직해산의 문제를 남긴다는 점이 단점으로 고려된다. 기능적 관료제 조직형태에 대해 다음의 두 가지 경우를 고려해 볼 수 있다. 그 하나는 북한문제에 대한 전문성이 높은 통일부를(가칭)체제통합부 로 개편하는 것이고, 두 번째는 조직･인사와 행정관리, 지방행･재정을 담 당하는 행정자치부를 확대 개편하는 방안이다. 체제통합의 중심조직을 국무총리의 직속기구로 할 때에는 위에서 제시한 대통령 직속기구의 책임자의 지위를 대통령에서 국무총리로 낮춘 것을 제외하고는 동일한 구조와 성질을 가진다. 남북통일이 이루어진다면 대통령은 체제통합과제 이외에도 국내외의 중대 사안들을 다루는 데에 업무가 가중될 것으로 예상된다. 특히 국내적으로는 정치적 통합과 남북주민들의 대화합을 이루는 데에 중심이 되어야 하고, 대외적으로는 주변 국가와 관련 국가들에 우호적인 협력을 얻을 수 있도록 하는 외교활동이 무엇보다도 중요하다. 따라서 대통령은 국가의 최고의사결정권자로서 체제통합의 주요 사안에 대한 결정을 하지만, 체제통합을 직접적이고 집중적으로 관장하는 일은 국무총리를 통해서 수행하게 하는 것이다. 이렇게 체제통합의 중심기구를 국무총리 직속기구로 설치할 경우, 국무총리 1인을 정점으로 하고 정부와 민간의 대표 각 1인을 공동부위원장으로 두는 방법도 고려할 수 있다. 위원의 구성은 대통령 직속위원회에서와 마찬가지로 각 부처 장과 관계기관장, 약간의 민간위원으로 구성한다. 요컨대 이러한 조직형태의 장점은 국무총리로 하여금 체제통합과제를 보다 집중적으로 처리 할 수 있다는 것이고, 단점은 대통령 직속으로 하는 것에 비해 강력한 리더십을 발휘하기 어렵다는 것이다. 한편 대통령과 총리가 법적, 정치적으로 권력을 분점하는 이원집정제의 경우 통일 이후 정치적 권력 배분 과정에서 발생하는 남과 북의 갈등을 일부 방지할 수 있다는 장점은 있으나, 이 제도는 정파 간 권력 배분에 대한 문화가 정착되어 있는 국가에서만 가능한 제도로서 여러 정치적 변수에 따라 권력 구도가 달라지는 제도인데, 이러한 권력 분점에 대해 익숙하지 않은 남북한에서는 성공적으로 실행할 수 없다는 한계를 가지고 있다. 종합하면 통일 한국의 정부형태로 고려할 수 있는 여러 제도들은 각기 장단점을 가지고 있다. 따라서 이들 장단점을 고려할 때 어느 형태를 선택하든지 그 제도의 장점을 극대화하고 단점을 최소화하여 이를 보완하는 장치가 필요할 것이다. 예를 들어 통일 한국의 정부형태를 현재와 같이 대통령제로 할 경우 대통령제의 장점은 살리되 그 단점들을 보완하도록 하여야 한다는 것이다. 제3장에서는 독일 통일과 정부조직체계 재설계에 대한 사례 분석 내용을 다루고 있다. 독일의 경우 1990년 10월 3일 통일과 동시에 동서독 행정 통합이 추진되었으며, 행정통합의 일환으로 정부조직체계 재설계도 이루어졌다. 즉, 통일정부 단일의 정부조직체계가 구축되기 시작한 것이다. 통일독일의 단일 정부조직체계의 구축은 주로 구서독 정부조직체계가 구동독 지역으로 확대 적용되는 형식으로 추진되었다. 이는 독일 통일이 구동독 지역의 구서독 기본법 지역으로의 편입이라는 형식으로 이루어졌기 때문이었다. 구체적으로 제3장에서는 독일 연방정부 형태에 대한 내용, 연방 행정기관의 재설계, 주행정기관의 재설계, 지방행정기관의 재설계 내용을 다루고 있다. 특히 제3장에는 통일 전 동서독 교류업무를 담당하였으며 우리 정부기관인 통일부의 모델이 되었던 구서독의 ‘연방내독관계부’가 통일 과정에서 해체된 배경뿐만 아니라 통일 후 신설 또는 해체된 행정기관들 또한 소개되어 있다. 이를 통해 한반도 통일 후 통일부의 위상과 신설 또는 해체기관 등에 대해 많은 시사점을 얻을 수 있을 것으로 기대된다. 언급한 바와 같이 독일 통일은 동독체제의 붕괴 및 구동독 지역의 구서독 편입이라는 형태를 띠었고, 구서독의 체제가 이 지역으로 확대되는 과정을 통해 이루어졌다. 동독 대부분의 행정기관들은 통일과정 또는 통일 후 해체되었으며 대신 구동독 지역으로 이전된 서독의 연방 및 지방행정 기관들이 그 자리를 대신하였다. 이 때문에 통일 독일의 연방행정기관 구조나 운영방법은 구서독 체제와 큰 차이를 보이지 않았다. 통일 독일의 연방행정기관은 구서독과 같이 ‘연방직접행정기관’과 ‘연방간접행정기관’의 형태로 구분되었으며, 연방직접 행정기관은 ‘연방최고행정기관’, ‘연방상급행정기관’, ‘연방중급행정기관’, ‘연방하급행정기관’의 4단계로 구분되는 형태를 취했다. 그러나 연방내독 관계부의 해체 등 변화도 발생하였다. 또한 구서독 지역에 일부 행정기관이 신설되기도 하였다. 구동독 지역이 5개 주로 서독 연방에 편입되는 형태로 독일 통일이 이루어졌기 때문에 통일과 함께 동독 지역에 새로운 ‘주’가 생겨났으며, 주 정부도 구축되었다. 구동독 지역에 생긴 5개 주를 ‘신연방주’라고 하며 구 서독 지역에 있던 11개 주를 ‘구연방주’라고 부른다. 신연방주에 대한 주정부 구축은 통일 이후인 1990년 10월 14일 주의회 및 주지사 선거를 통해 본격적으로 시작되었다. 신연방주 역시 기존 연방과 같은 내각책임제 형태를 띠었으며 따라서 의회에서 선출된 주지사들이 각료들을 임명하게 되었다. 신연방주 주정부 구축 과정에서 서독 지역의 구연방주 역시 중요한 역 할을 담당하였는데, 그 중 특히 신연방주들과 자매결연 관계에 있던 주들 의 영향력이 크게 작용했다. 이들은 신연방 자매주들에게 경제적･행정적 자문 및 도움을 제공했으며, 따라서 신연방주들은 이들 자매주들과 비슷한 형태의 정부조직체계 및 운영시스템을 구축하게 되었다. 앞서 설명하였듯 1990년 10월 14일 주의회 선거 및 주지사 선출이 시행되면서 통일 이후 신연방주 주행정기관의 설치가 본격화 되었다. 이후 선출된 주지사들은 자신이 임명한 각료들과 함께 행정체제를 구축하는 업무에 착수하였는데, 이 과정에서 무엇보다 중요했던 사안은 신연방주 내 행정업무의 효율화를 위해 능률적인 행정기관을 만들어내는 것이었다. 구체적으로는 주정부 내 각 부처의 수와 하부조직구조를 결정해야 했고, 각급 행정기관의 설치 및 설치된 행정기관의 활성화 방안 마련 등이 필요했다. 그러나 신연방주에서 기존 서독 수준의 행정체제를 구축하기란 그리 쉬운 작업이 아니었다. 이는 동독시절에는 ‘주’제도가 없었기에, 이 작업이 이전 행정체제를 기반으로 한 변화 혹은 개혁 작업이 아니었기 때문이다. 즉 완전히 새로운 행정조직 및 조직운영체제를 구축하는 과정이 필요했던 것이다.