대한민국 헌법상 독립기관인 선거관리위원회의 설립 목적, 권한, 역할 및 선거관리의 중요성 doc_id PCY_201508310243230371_1

‘선거’란 주권자인 국민이 국민을 대표하여 국가의사를 결정할 수 있는 국민대표기관을 선출하는 행위(김철수, 2003:11)로서 선거는 국민의 의사 및 이와 유사한 의사를 국가의사로 확보하도록 하는 장치이다. 선거가 민주주의에서 차지하는 의미에 비추어 헌법은 중요한 원칙으로 보통, 평등, 직접, 비밀 선거의 원칙을 요구하고 있다(헌법 제41조 제1항, 제67조 제1항). 그리고 ‘자유선거의 원칙’도 헌법에는 명시되어 있지 않았으나 선거에 관한 헌법적 원칙으로 인정되고 있다(이준일, 2012:38). 우리나라 헌법에서는 선거의 ‘공정한 관리’(선거관리의 공정성)를 강조하고 있다. 그리고 선거관리를 위한 헌법기관으로 중앙선거관리위원회를 포함하여 ‘각급 선거관리위원회’를 설치를 규정하고 있다(헌법 제114조 제1항). 선거관리는 넓은 의미로 사용하면 정당의 관리와 국민투표의 관리를 포함하지만 좁은 의미로 사용하면 정당의 관리와 국민투표의 관리는 선거의 관리에 포함되지 않는다(이성환, 2000:79). ‘선거관리’는 헌법을 비롯해 공직선거법 등 선거관련 법률에 각 요건들이 규정되어 있다. 선거관리는 ｢대한민국헌법｣ 제7장에 명시되어 있으며 제114조-제116조에 선거관리위원회와 선거운동 및 선거경비에 관하여 규정하고 있다. 하지만 헌법에 명시된 선거관리는 선거관리에 대한 개념정의와 목적 등에 관하여 명확히 언급되어 있지 않다. 다만 제114조 제1항에 “선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 둔다.”(헌법 제114조 제1항)고 규정함으로써 선거관리가 국민투표 및 정당사무와는 구분되고 있음을 보여준다. 따라서 헌법에서의 ‘선거관리’는 국민투표와 정당 사무를 제외한 협의의 의미로써 선거관리를 지칭하는 것이라고 할 수 있다(김태홍, 2012; 이성환, 2000). ｢대한민국헌법｣ 제7장에 명시된 선거관리에 관한 내용은 제114조 제1항의 선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무 처리, 제114조 제6항의 선거관리･국민투표관리 또는 정당사무에 관한 규칙 제정과 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 내부규율에 관한 규칙 제정, 제115조 제1항에 의한 선거인명부의 작성 등 선거사무와 국민투표사무에 관하여 관계 행정기관에 대한 지시 등이 있다. 선거관리위원회는 선거 및 국민투표의 공정한 관리, 정당 및 정치자금에 관한 사무 처리 등을 위하여 설치된 헌법기관이다. 선거관리위원회는 각종 선거관리, 정당 및 정치자금 사무관리, 민주시민교육, 선거 및 정치제도 연구 등을 주요 업무범위로 규정하고 있다. 선거제도의 한 분야로서 논의되고 있는 선거관리를 위하여 설치된 중앙선거관리위원회는 법령의 범위 안에서 넓은 의미의 선거의 관리에 관한 규칙을 제정할 수 있는 권한을 가지고 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있는 권한을 가진다(헌법 제114조 제6항). 또한 각급 선거관리위원회는 선거인명부의 작성 등 선거사무에 관련하여 관계 행정기관에 필요한 협조와 지시를 요청할 수 있는 권한도 갖는다(헌법 제115조 제1항). 선관위는 선거와 국민투표의 공정한 관리를 위해 설립된 독립된 헌법기관이기 때문에, 공정하게 선거관리를 수행할 헌법적 책무를 부여받았으며, 행정기관은 각급 선관위의 선거사무와 국민투표사무에 관한 지시에 응해야 한다(헌법 제 115조). 따라서 선관위의 선거관리는 중립성과 공정성에 기반을 두어 정권이나 정당을 떠나 유권자의 주권행사에 도움이 되는 방향으로 진행되어야 한다. 공직선거관리의 주체는 헌법에 기초한 선거관리위원회이다. 헌법에서는 선거와 국민투표의 공정한 관리 및 정당에 관한 사무를 처리하기 위하여 선거관리위원회를 설치도록 명시하고 있다. 대의 민주주의 하에서 주권행사의 가장 중요한 수단이 선거이므로 선거에 대한 공정하고 중립적인 관리는 중요한 기능이다. 그러므로 선거관리위원회는 헌법에 기초하여 설치 될 뿐만 아니라 공정한 선거관리를 위하여 만들어진 중립적 헌법기관으로 국회나 대통령 등 어느 국가기관에도 종속되지 않는 독립성이 가장 중요하다. 그리고 독립성을 보장하기 위해 위원의 구성방법, 임기, 신분, 중립의무 및 보장, 권한 등을 헌법에 명시하고 있다. 현행 중앙선거관리위원회는 9인의 위원으로 구성되는데 대통령이 임명하는 3인, 국회에서 선출하는 3인, 대법원장이 지명하는 3인이며 위원장은 위원 중에서 호선한다(대한민국헌법 제114조제2항). 위원은 국회의 인사청문회를 거쳐 임명･선출 또는 지명한다(선거관리위원회법 제4조제1항). 선거관리위원회는 헌법상 독립기관으로서 규칙제정권을 가진다. ｢대한민국헌법｣ 제114조 제6항에 따르면, 중앙선거관리위원회는 법령의 범위 안에서 선거･국민투표관리 또는 정당 사무에 관한 규칙을 제정할 수 있으며, 법률에 저촉되지 아니하는 범위 안에서 내부규율에 관한 규칙을 제정 할 수 있도록 하고 있다. 각급 선거관리위원회는「대한민국헌법｣ 제115조에 따라 선거인명부의 작성 등 선거사무와 국민투표사무에 관하여 관계 행정기관에 대하여 필요한 지시를 할 수 있고, 당해 행정기관은 이에 응해야 한다. 이를 보다 구체적으로 보면, 선거사무를 위하여 인력･장비의 지원 등이 필요한 경우에 행정기관에 대하여 지시 또는 협조요구를, 공공단체 및 금융기관에 대해서는 협조요구를 할 수 있다(선거관리위원회법 제16조제2항). 또한 선거법 위반행위에 대하여 중지･경고등을 할 수 있고, 행정기관이 선거･국민투표 및 정당사무법령을 개정하는 경우 중앙선거관리위원회의 의견을 구하여야 한다(선거관리위원회법 제14조의2). 중앙선거관리위원회는 선거･국민투표 및 정치관계 법률의 제정 및 개정 등이 필요하다고 인정하는 경우 국회에 개정의견을 제출할 수 있다(선거관리위원회법제17조). 중앙선거관리위원회는 “법령의 범위 안에서” 선거의 관리에 관한 규칙을 제정할 수 있고, “법률에 저촉되지 않는 범위 안에서” 내부규율에 관한 규칙을 제정할 수 있는 권한을 가진다. 헌법기관인 중앙선거관리위원회가 제정하는 규칙 가운데 “선거의 관리에 관한 규칙”은 “법령의 범위 안에서”만 제정될 수 있으므로 다른 헌법기관인 국회, 대법원, 헌법재판소가 제정하는 규칙이 모두 “법률에 저촉되지 않는 범위 안에서” 제정될 수 있는 것과 다르다. 이것은 중앙선거관리위원회가 제정하는 선거관리에 관한 규칙이 법령보다 하위의 법규범임을 의미한다. 다시 말해 국회, 대법원, 헌법재판소가 제정하는 규칙은 ‘행정명령(법규명령)’의 성격을 갖는 데 비해서 중앙선거관리위원회가 제정하는 선거관리에 관한 규칙은 ‘행정규칙’의 성격을 갖는다는 의미이다(이준일, 2012:43). 중앙선거관리위원회가 제정한 선거관리에 관한 규칙은 “법령의 범위 안에서”만 제정이 가능하므로 이러한 규칙이 헌법과 법률에 위반되는지 여부가 재판의 전제가 된 경우에는 원칙적으로 대법원이 최종적으로 심사할 권한을 가진다(헌법 제107조 제2항). 중앙선거관리위원회는 헌법기관이지만 헌법이 중앙선거관리위원회에 부여한 기능은 집행 작용이다. 선거관리위원회는 1963년 창설 이후 초창기에는 각종 선거법 및 국민투표법의 근거에 따라 각종 선거와 국민투표를 공정하게 관리하고 선거권자의 주권의식을 제고시키기 위한 계도에 주력하였다. 1987년 대통령선거의 직선제 도입과 민주화의 진전 등에 따라 선거운동의 자유가 신장되면서 불법･탈법사례가 급증하게 되고 이에 따라 위법선거운동을 본격적으로 단속하기 시작하였다. 이후 1994년 선거마다 개별적으로 적용되던 각종 선거법을 ‘공직선거법’으로 통합 제정하는 등 새로운 선거･정당･정치자금제도를 마련하였으며, 실질적으로 선거범죄 수사를 할 수 있는 권한을 확보하였다. 1996년에는 선거연수원을 설치하여 정당･후보자뿐만 아니라 일반시민을 대상으로 하는 민주시민교육을 실시하여 지금까지 지속하고 있으며 2000년부터 공명선거의 저변 확대를 위해 시･도 교육위원 선거와 교육감 선거를 관리하고 있다. 2004년 주민투표관리, 2005년 산림조합장 및 농･수･축협조합장 선거, 국립대학총장후보선거 등을 위탁관리하고 있으며 2006년부터는 주민소환투표도 관리하도록 제도화 하였다.