선거 개표 및 사전투표 과정의 효율성과 정확성, 그리고 전자개표에 대한 불신 해소를 위한 투명성 확보 방안 doc_id PCY_201508310243230371_4

개표는 투표에 의하여 표현된 선거인의 의사표시 결과에 대하여 권한 있는 기관이 유･무효를 판단하고 이를 집계하는 확인행위이다. 개표사무는 구･시･군 선거관리위원회가 담당하며, 개표사무는 선거사무 중에서 핵심적이며 종국적인 사무이다. 당선인 결정은 선거인의 의사표시인 투표의 결과를 개표를 통하여 확정하는 확인행위이다. 당선인 결정방법에는 ①다수대표제(多數代表制), ②소수대표제(小數代表制), ③비례대표제(比例代表制) 등이 있고, 다수대표제에는 상대다수대표제(相對多數代表制)와 절대다수대표제(絶對多數代表制)로 분류할 수 있다. ｢공직선거법｣에서는 유효표를 1표라도 더 득표한 자를 당선인으로 하는 상대다수대표제와 정당의 득표비율에 따라 당선자수를 배분하는 비례대표제를 채택하고 있다. 이와 함께 후보자가 1인 일 때는 무투표 당선을 원칙으로 하고 있으나, 예외적으로 대통령선거에서는 신임성격의 투표를 실시하여 일정 득표수 이상을 획득하여야 당선인이 될 수 있도록 규정하고 있다. 사전개표의 절차는 부재자투표의 절차와 동일하게 진행하면 된다는 점에서 큰 문제가 없어 보인다. 사전투표는 보인확인을 위한 신분증과 등재번호를 가지고 종이로 출력된 선거인명부를 수작업으로 찾아 서명 등을 받아 투표용지에 관리관의 도장을 찍어 교부하는 복잡한 절차가 생략되어 투표 대기시간을 단축시킬 수 있다는 장점 때문에 선거사무 처리의 업무 효율성이 높아졌다는 평가를 받았다. 다만 사전투표를 꺼리는 사람들이 상당히 많은데, 현재 사전투표 용지는 겉봉에 유권자 지역과 넘버가 붙어 있어 해당 유권자가 누구를 찍었는지 확인하려면 얼마든지 확인할 수 있는 용지이다. 그러한 불안감 때문에 사전투표하지 않는다는 사람들도 제법 있을 수 있다. 또한 이러한 편리성은 매우 드문 경우이긴 하지만 문제를 유발할 가능성이 있는 것으로 여겨진다. 우선 사전투표를 위한 본인확인기가 동명이인에 대한 구분에 있어 완벽하지 못하다는 점이다. 본인확인기를 통해 동명이인이 조회되고 투표사무원은 주소 등의 구두 확인을 통해 투표용지를 발급하도록 하고 있는데 이 과정에서 오류가 발생할 가능성이 있다는 것이다. 사전투표자 분류에서 오류가 발생하여 이중투표 논란이 일어 나기도 했다. 전자개표기 부정선거에 대한 의혹이 끊이지 않고 있다. 지난 18대 대선 직후 역시 대선 개표 부정 의혹이 제기되었다. 온라인 상에서는 수개표 청원 운동이 벌어졌고 서명자는 23만 명을 돌파하기도 했다. 이에 중앙선관위는 18대 대선 개표 진행 과정을 시연하였지만 시연회 후 취재진에게 공개한 1개 투표구의 개표 상황표에 오류가 발생하면서 전자개표에 대한 불신을 종식시키기 못했다. 이러한 불신의 증가는 폭넓게는 선거의 공정성을 훼손하게 된다. 선거의 공정성은 선거과정에 대한 유권자의 신뢰가 전제되어야 하는데, 이렇게 볼 때 전자개표에 대한 한국 유권자의 신뢰는 아직 요원한 것으로 보인다. 투･개표를 전자식으로 전환하는 것에 대해 반대하는 입장은 수개표와 달리 전자개표의 경우 오작동이나 조작 가능성을 일반 유권자들이 쉽게 인지할 수 없다는 것을 강조한다. 즉 선거과정에 대한 유권자의 신뢰는 유권자들이 선거 과정을 인지하고 제어할 수 있을 때 충족되는 데 전자개표는 그렇지 못하다는 것이다. 그렇기 때문에 한국 선거에서 전자개표 절차의 투명성은 그 어느 때보다 시급히 요구되고 있는 상황이다. 선거개표와 관련해서는 신속성보다는 정확성이 보다 더 높은 가치이다. 따라서 현행 전자개표방식에 대한 근본적인 검토가 필요하다. 수개표 방식으로 전면 전환하던지, 아니면 전자개표방식에 참관인의 검증이 충분히 이루어질 수 있는 보완이 이루어져야 할 것이다. 과거 독일의 전자투표기 사용에 대한 법원의 판결은 이와 같은 우리의 선거 현실에 많은 시사점을 제공한다. 독일은 2005년 제16대 연방의회선거에서 전자투표기를 사용한 것에 대해 위헌 판결을 내렸다(박병석, 2009). 그 근거는 전자투표기를 사용했을 때 결과 조작의 의도 여부에 대한 인지가 어렵고 투표자들의 전자투표 행위에 대한 신뢰를 확신하기 어렵다는 것이다. 한국의 전자개표기는 유권자가 투표지에 표기한 기표 내역을 스캐닝해 후보자별 득표사항을 집계하고, 투표지를 후보자별로 분류 및 배출하는 방식으로 운영된다. 따라서 이 역시 독일의 전자투표기와 마찬가지로 투표용지의 분류 및 배출 상의 오작동 가능성이 상존하고 있다. 그런데 이러한 문제는 단순한 기술의 사용 시범이나 시연, 기술적인 보안 조치만으로 해결되는 것이 아니다(박병석, 2009). 전자개표에 대한 불신은 두 가지로 대별하여 생각해 볼 필요가 있다. 하나는 전자적 방식의 투표지 분류 시스템에 대한 정확성 제고, 또는 시스템 운영의 정확성 제고이다. 이 문제는 기계적인 정확성의 확보와 시스템에 대한 숙련성을 요구한다. 운영 기회가 많아지고 시스템에 대한 정확성이 높아진다면 쉽게 해결될 문제로 생각된다. 그러나 두 번째 문제는 개표과정에 대한 불신에 해당하므로 개표과정에 시민참여와 공개를 확대하여 개표과정 자체를 투명화 하는 작업이 필요하다. 다른 하나는 현행 개표과정에 시민단체나 민간인 참여를 확대하여 개표과정에 대한 정당성을 제고하는 방안이다. 따라서 개표가 전적으로 전자적 투표지 분류 방식에 의해 이루어지는 것이 아니라 개표종사자의 개표작업과 병렬적으로 이루어진다는 인식을 가지게 하는 것이 필요하다. 개표 과정에 대한 불신을 제거하기 위해서는 여러 차례의 검표 과정을 거칠 수밖에 없다고 본다. 우선 개표 전에 투표인 명부 확인을 통해 투표함 1개에 들어가 있는 표수의 총합을 먼저 개시한 후 개표를 시작하여야 한다. 그리고 개표 참관인 입회 하에 개표인이 표를 분류하고 그 수와 투표인 명부와 일치하는지 확인하여야 한다. 우선 6회 지방선거 사전투표에서 이중투표 논란이 발생하였다. 심지어 대통령 선거 투표용지가 발견된 곳도 있었다. 사례수는 극히 적었지만 선관위가 절차사무를 관장하고 있다는 점에서 논란의 여지가 큰 사례라는 점을 인식해야 한다. 가령 한 언론보도 기사를 인용하건대, 이중투표가 폭발력이 작지 않은 이슈라는 것을 가늠할 수 있다. “이중투표 논란이 제기돼 화제다. 6.4 지방선거에서 처음 도입된 사전투표에서 문제가 발생하였다. 이미 사전투표에 참가한 투표자가 아무런 제지도 받지 않고 또 다시 투표하는 일이 발생했다. 또한 사전투표를 이미 한 것으로 나타나 투표를 하지 못한 경우도 발생했다. 지난달 31일 서울 동대문구 장안동에서 이미 사전투표를 마친 64살 김 모 씨는 본 선거일에도 본인 확인을 거치고 투표를 했다. 사전투표가 여론조사라고 오인하고 본 투표도 다시 한 것이다. 문제는 투표관리원들이 김 씨의 이중투표를 그냥 넘어갔다는 점이다. 사전투표에 참가한 기록이 있었음에도, 유권자가 갑자기 몰려든 탓에 사전투표 유무를 제대로 확인하지 않는 실수를 범했다. 제6회 지방선거에서 사전투표에 대한 선험적 국민여론은 다음과 같이 정리할 수 있다. 참조자료로는 중앙선관위가 리서치 & 리서치에 의뢰하여 조사한(2013년 3월 22일-25일) ‘제6회 전국동시지방선거 사전투표에 관한 수도권 유권자 여론조사 결과 보고서’를 활용하였다. 첫째, 사전투표 인지도이다. 수도권 유권자의 55.8%는 사전투표에 대해 인지하고 있는 반면, 44.2%는 조사 이전에 알지 못했다고 응답하였다. 인지자의 대부분도 이름 정도만 들어보거나 대략적으로만 알고 있었다고 응답하는 등 조사 시점까지 사전투표에 대한 유권자들의 관심은 낮은 수준이었다. 30대～50대 연령층의 사전투표 인지도가 상대적으로 높았으나, 20대(50.4%)와 60대 이상(50.7%)은 인지율이 상대적으로 낮았다. 투표율 제고를 위한 효과적인 수단으로 사전투표가 도입되었다는 취지에 비춰볼 때, 역대 선거에서 투표율이 가장 낮은 20대 유권자들에 대한 사전투표 인지율 제고가 무엇보다 필요하다고 판단되었다.