농수산물 수급 안정과 산업 발전을 위한 자조금제도의 개념, 도입 배경, 법적 근거 및 운영 현황 doc_id PCY_201509040513361671_1

자조금은 품목별로 그 산업의 공통사항, 특히 해당 품목의 유통과 소비문제를 해결하기 위하여 이에 소요되는 비용을 해당 품목을 생산 판매하는 생산자들 스스로 부담하는 자구적 자금의 성격이다. 따라서 자조금의 조성과 운용방법은 일반 단체의 회비나 협찬금과는 전혀 다르다. 농업부문 자조금제도(Check-off System)는 세계경제의 대공황 이후 미국에서 1933년의 농업조정법(Agricultural Adjustment Act)과 1937년의 농축산물 유통협약법(Agricultural Marketing Agreement Act)으로부터 비롯되었다. 국내 자조금사업의 시초는 1992년 축산분야의 양돈과 산란계자조금이다. 그 이후 자조금 대상 품목의 확대, 사업 내용의 다양화 등 양적 및 질적으로 급속하게 성장했다. 원예분야 자조금사업은 2000년 파프리카와 참다래를 시작으로 2014년 현재 25개 품목 180억 원 규모이며, 수산부문은 2004년 김을 시작으로 2014년 현재 8개 품목 50억 원 규모이다. 국내 농수산물의 수급상황이 ‘공급 부족’에서 ‘공급 과잉’으로 변화됨에 따라 새로운 수급관리 방안 마련이 중요한 정책과제로 대두되었다. 즉 그동안의 정부 수매비축과 같은 가격지지 정책의 효과가 불투명한 상황에서 정부의 시장개입도 여의치 않게 됨에 따라 생산자에 의한 자율적 수급조절 기능이 강화되어야 할 필요성이 커졌다. 이에 따라 농수산물의 수급불균형, 시장교섭력 차이 등 품목별 산업이 안고 있는 공통의 문제점을 생산자들이 스스로 대응할 수 있는 자조금제도의 도입 필요성이 제기되었고, 학계와 업계를 중심으로 1980년대 후반부터 관련 연구가 이루어졌다. 정부는 이러한 연구 결과를 반영하여 1990년 제정된 농어촌 발전 특별조치법(이하 ‘농발법’)에 자조금사업의 법적 근거를 마련하였다. 농발법의 자조금 관련 조항은 2000년 개정된 농수산물 유통 및 가격안정에 관한 법률(이하 ‘농안법’)의 시행으로 삭제되었고, 그 조항은 농안법 제7조(자조금의 적립 지원)로 이관되었다. 그 이후 2002년 축산물 소비촉진 등에 관한 법률(이하 ‘축산자조금법’)의 제정으로 농안법 제7조의 자조금 지원 대상이 축산물을 제외한 농수산물로 한정되었다. FTA 체결 등으로 인한 시장개방이 확대됨에 따라 농수산물 분야에서 품목별 생산자단체의 주도적 자율적 대응이 필요하다는 인식이 확대되었고, 그러한 대응기반으로서 자조금제도의 역할이 중요해짐에 따라 농수산자조금의 조성 운용 평가를 체계화하고 의무자조금 도입의 법적 근거를 마련하기 위해 농수산자조금법이 2012년 2월 22일 제정되었다. 이 법은 농수산자조금의 조성 및 운용에 대한 사항을 정함으로써 농수산업자 및 소비자의 권익을 보호하고 농어업 및 국가경제의 안정적 발전에 이바지함을 목적으로 하며, 전체 5장 37개 조항 및 부칙으로 구성되어 있다. 제1장(제1조~제5조) 총칙에는 법의 목적, 용어 정의, 농수산자조금 설치 및 용도, 자조금 출연 및 지원 조항으로 구성되어 있으며, 제2장(제6조~제21조) 의무자조금, 제3장(제22조~제27조) 임의자조금, 제4장(제28조~제33조) 보칙, 제5장(제34조~제37조) 벌칙으로 구성되어 있다. 수산물의 수급 관리는 수산정책에 있어 무엇보다 중요한 과제이다. 이는 소폭의 공급 증감에도 수산물 가격이 널뛰기를 하는 경우가 많기 때문이다. 이러한 수산물 가격의 불안정성은 생산자의 어가 경영뿐만 아니라 소비자의 가계 안정에도 악영향을 미칠 수 있다. 특히 양식수산물은 기호성이 강해 가격 등락에 따른 수요의 변동성이 크다. 정부에서는 수산물의 수급안정을 위해 다양한 정책을 펼치고 있다. 대표적인 가격지지정책의 일환으로 정부 수매비축사업을 실시하고 있는데, 이는 공급조절을 통한 수산물의 물가안정을 유도하기 위함이다. 그러나 이러한 가격지지 정책은 단기적으로는 효과적일 수 있으나, 근본적인 수급안정화를 위한 해답은 될 수 없다. 이에 생산자에 의한 자율적인 수급조절 기능의 필요성이 대두되었고, 그에 대한 대안이 품목별 자조금사업이다. 국내의 자조금 관련 연구는 활발하게 이루어지고 있는 편은 아니다. 이는 ‘자조금’이란 단어가 우리말 사전에도 아직 올라와 있지 않다는 점에서도 알 수 있다. 그리고 자조금 관련 연구의 대부분은 자조금제도에 대한 인지도, 발전방안, 효과분석 등이며, 원예보다는 축산자조금에 대한 연구가 많은 편이다. 2005년 의무자조금제도가 실시된 낙농(우유)자조금과 양돈자조금의 기초광고의 소비촉진 효과를 분석하였다. 우선 정찬진 등(2013)은 낙농자조금이 우유 소비변화에 어느 정도 영향을 미치는가에 대한 효과분석과 오리산업 계열화가 어떠한 효과가 있는지에 대한 결과를 제시하였다. 이 연구는 자조금의 효과분석을 실시했다는 측면에서 수산부문 자조금사업의 효과 평가 시 선행연구로서의 가치가 있다. 두 번째 노경상 등(2012)은 축산자조금 중 대표적인 한우자조금의 효율성 분석 결과를 제시하였다. 이 연구에서는 한우자조금 중 가장 많은 사업비를 사용하는 홍보의 효율성에 관해 연구하였으며, 부가적으로 한우 유통감시단의 유통개선 효과 및 쇠고기 개방에 따른 소비자 의식조사를 실시하였다. 세 번째 박성재 등(2012)은 농업부문 자조금사업의 운영실태 및 문제점을 진단하고 자조금제도의 개선을 위한 정책방향을 제시하였다. 축산자조금법은 2002년 제정 이후 2014년 현재까지 총 8번의 개정(일부개정 3회, 전부개정 1회, 타법개정 4회)이 있었다. 그 중 2011년 제5차 개정에는 의무자조금과 임의자조금에 대한 세부 조항들이 신설되었다. 이 법은 축산자조금의 조성 및 운용에 필요한 사항을 정함으로써 축산업자 및 소비자의 권익을 보호하고 축산업의 안정적 발전을 도모함을 목적으로 하며, 전체 5장 35개 조항 및 부칙으로 구성되어 있다. 제1장(제1조~제4조) 총칙에는 법의 목적, 용어 정의, 축산자조금 설치 및 용도에 관한 조항으로 구성되어 있으며, 제2장(제5조~제23조) 의무자조금, 제3장(제24조~제29조) 임의자조금, 제4장(제30조~제32조) 보칙, 제5장(제3조~제35조) 벌칙으로 구성되어 있다. 축산자조금법의 법률 조항 구성은 전반적으로 농수산자조금법과 동일하지만, 농수산자조금법 제31조와 같이 별도의 자조금 운용 평가 조항은 없다. 따라서 축산분야 자조금단체의 운용실적 및 성과에 대한 평가는 의무사항이 아니다. 그러나 축산분야는 자조금사업 규모가 크기 때문에 품목단체가 별도로 외부 기관에 의뢰해 품목별 자조금사업의 경제성 효과 등을 평가하고 그 결과를 대내외 홍보용으로 활용하고 있다. 이러한 축산분야 자조금사업의 경제성 평가는 축산자조금법 제4조(축산자조금의 용도)에 근거를 두고 있다. 즉 축산자조금의 용도 중 ‘자조금사업에 대한 경제성 평가’가 명시되어 있다. 또한 이 법 제31조(지도 감독)에 따르면, 농림축산식품부장관은 자조금의 조성 및 운용에 관한 업무를 지도 감독 하며, 축산단체, 관리위원회, 위원회 및 수납기관에 대하여 자조금에 관한 업무 회계 및 재산 등에 관하여 필요한 사항을 보고하게 하거나 필요한 서류를 제출하게 할 수 있다. 결과적으로 축산분야 자조금사업의 경우 법률 상 별도의 평가 조항을 두고 있지는 않지만, 자조금의 용도 중 하나로 자조금사업에 대한 경제성 평가를 할 수 있도록 명시하고 있다. 또한 축산분야 주요 자조금단체는 사업비 중 일부(보통 3~4%)를 연구 조사비로 책정하여 자율적으로 해당 품목별 자조금사업의 경제성 평가를 실시하고 있다.