근로빈곤층의 정의와 특성 및 복지 체계에 따른 발생 양상과 자립 지원을 위한 직업능력개발정책 연계 방안 모색 doc_id PCY_201509090346384991_1

최근 우리사회에서는 일을 하고 있음에도 불구하고 빈곤 상태에서 벗어나지 못하는 이른바 근로빈곤층이 계속 늘어나고 있다. 빈곤의 문제가 비단 새로운 사회정책 이슈가 아니라 하더라도 근로빈곤층의 급속한 확대는 빈곤의 양상이 바뀌었음을 의미한다. 즉 일자리를 찾지 못해서 혹은 일을 하지 않아서 빈곤하기보다 일자리를 찾고자 함에도 불구하고 노동시장에서 생계유지에 필요한 소득을 보장해주는 일자리를 얻지 못하여 빈곤에 처하는 집단이 늘어났음을 의미한다. 본 연구는 근로빈곤층 자립 지원 정책의 추이를 파악하고 직업능력개발정책을 효과적으로 연계하기 위한 방안을 모색하는 것을 그 목적으로 한다. 근로빈곤층은 가구적 속성과 개인적 속성이 결합된 개념으로서, ‘근로능력을 가진 빈곤가구의 가구원 중에서 연중 최소 6개월 동안 근로하거나 구직활동을 한 사람’으로 정의된다. 본 연구는 근로빈곤층 자립지원을 위하여 직업능력개발정책을 연계하는 방안을 모색하고자 한다. 그렇다면 근로빈곤층 자립지원의 의미는 무엇인가? 첫째로 본 연구에서는 자립지원을 위한 정책 수단으로서 직업능력개발정책에 초점을 두고자 한다. 즉, 직업능력개발정책을 핵심 정책 수단으로 하거나 혹은 다른 정책 수단과 연계하여 근로빈곤층이 빈곤을 탈피, 공공부조 수급자의 지위로부터 벗어날 수 있도록 촉진하는 방안에 연구의 초점이 있다. 둘째로 자립지원에서 탈빈곤과 탈수급의 지속가능성이 높아야 한다는 의미이다. 주지하다시피 우리나라의 근로빈곤층은 서구 복지국가와 달리 노동시장에서 활동성이 낮지 않으며, 장기실업 상태에 처해 있지 않다. 오히려 노동시장에 빈번하게 진입하여 일자리를 구하지만, 오래 일하지 못하고 미취업이나 실업상태를 거듭하여 반복적으로 빈곤 상태를 경험한다는 특징을 갖고 있다(이병희, 2012; 노대명 외, 2009). 근로빈곤층이 과연 어떠한 집단인가에 관해서는 국가와 연구자에 따라 다양한 정의가 사용되고 있다(노대명 외, 2009; 이병희, 2011). 근로빈곤층의 정의와 관련한 쟁점은 측정단위, 가구빈곤에 대한 정의, 개인의 근로에 대한 정의로 구분할 수 있다(이병희, 2011). 첫 번째는 근로빈곤층 측정 단위를 가구 단위로 할 것인가 개인 단위로 할 것인가의 문제이다. 두 번째로 가구빈곤에 대한 정의는 소득과 소비 가운데 어느 것을 기준으로 할 것인가, 소득 중에서도 시장소득, 경상소득, 가처분 소득 기준 중 어느 것을 사용하느냐에 따라 근로빈곤층에 대한 규정은 달라진다. 빈곤선의 기준을 절대빈곤으로 할 것인가 상대빈곤으로 할 것인가라는 문제, 가구원 수에 따른 소득수준의 차이를 반영하는 가구균등화지수를 부여하는 방법에도 차이가 있다. 문제는 ‘일하고 있다(working)’라는 개념이 두 가지 의미를 포함하는 데에 있다. 정태적 관점에서는 좁은 의미로는 취업빈곤층을 지칭하고, 넓은 의미로는 경제활동인구 중 빈곤층을 지칭하는 개념이다. 반면 동태적 관점에서는 취업기간을 기준으로 ‘연중 일정기간 이상’ 일한 빈곤층을 근로빈곤층으로 정의하고 있다. 결국 근로빈곤층 규정에 있어 과거 일정기간 동안 취업경험 혹은 지속 여부를 기준으로 한 것이다. 동태적 관점은 근로빈곤층 대다수의 취업상태가 매우 불안정하여 특정 조사 시점을 기준으로 주기적으로 규모를 추정하는 경우, 근로빈곤 위험에 처한 집단의 취업특성을 파악하지 못한다는 한계를 극복할 수 있다는 장점이 있다. 또한 근로빈곤층 중 일용직이나 시간제 근로자 비중이 높다는 점과 취업에서 실업 또는 비경활로의 이행이 활발한 집단이라는 점을 고려해야 한다. 따라서 특정 시점을 기준으로 근로빈곤층 규모를 파악하는 경우에는 실업률을 정확하게 측정하는 데 한계가 있으며 근로빈곤층의 규모를 과소 추정할 위험이 있다. 1990년대 중반 이후 서구 각국은 본격적으로 근로빈곤층(working poor) 문제에 주목하여 대책을 마련하기 시작하였다. 그 이유는 다양한 측면에서 이해할 수 있다. 우선 인구고령화로 인해 복지재정에 대한 압박이 심해지는 가운데 실업․저임금이 확산됨에 따라 복지지출이 증가할 수밖에 없는 상황이 발생했기 때문이다. 이리하여 사회보장체계의 지속가능성 문제가 제기됨에 따라 신속한 대책마련이 필요했다. 하지만 근로빈곤층의 증가는 국가 차원에서 해법을 찾기 힘든 문제이다. 물론 근로빈곤층의 발생 및 증가 원인은 잘 알려져 있다. 기존 연구들에서는 구조적으로 세계화와 탈산업화 그리고 노동유연화 등으로 인해, 개인차원에서는 열악한 가구여건과 낮은 취업경쟁력 등으로 인해 근로빈곤층이 증가하고 있다고 말한다. 그리고 이에 대한 해법을 찾기 힘든 이유는 위에 언급한 원인 중 상당수가 국가차원에서는 통제하기 힘든 문제이고, 설사 통제할 수 있다 하더라도 구체적으로 어떤 해법을 선택할 것인지 명확하지 않기 때문이다. 반면에 유럽대륙 국가들은 상대적으로 고용보호법제(EPL)가 발전하고 사회보장제도 또한 성숙한 국가라고 말할 수 있다. 이는 보수주의 복지레짐 또는 조합주의 복지레짐의 특징 중 하나이다. 이 레짐 하에서 근로빈곤층의 다수를 차지하는 것은 실직빈곤층이 된다. 그것은 고용보호법제로 인해 취업자가 빈곤층으로 전락할 개연성이 낮고, 실업보험제도를 통해 단기실직자 대부분이 일정한 소득보장을 받아 빈곤층으로 진입하지 않기 때문이다. 결과적으로 이 복지레짐에서 근로빈곤층이란 장기실직으로 근로소득도 없고, 실업급여 수급기간도 만료된 집단에서 발생하게 된다. 그리고 그들 대부분은 최후의 사회안전망인 공공부조제도나 실업부조제도의 수급자로 남게 된다. 이 점에서 유럽대륙 국가에서 근로빈곤층 문제란 장기실직상태의 복지수급자의 문제와 동일시되는 경향이 있다. 미국과 유럽대륙 국가들은 복지모델 간 비교를 위한 좋은 사례라고 말할 수 있다. 그것은 이 두 국가 분류가 자유주의 복지레짐과 보수주의 복지레짐을 대표하며, 근로빈곤층 지원정책에서도 두드러진 차이점을 보이고 있기 때문이다. 먼저 미국은 노동시장의 유연화가 상대적으로 많이 진행되어 있고 공공복지가 취약한 국가로 규정할 수 있다. 그것은 자유주의 복지레짐의 전형적인 특징 중 하나이기도 하다. 이 레짐은 유연화된 노동을 통해 실업률은 낮게 유지할 수 있지만, 사회보장체계가 취약하여 저임금과 고용불안의 충격을 흡수하는데 취약하다. 그 결과, 근로빈곤층 문제는 취업빈곤층을 중심으로 형성되어 있다. 사람들이 취업을 하고 있지만 저임금이나 고용단절이 심해 빈곤을 경험하는 것이 자유주의 복지레짐의 핵심 문제인 셈이다.