서구 복지국가들의 근로빈곤층 증가 현황과 이에 대응하기 위한 각국의 다양한 지원 정책 및 정책적 변화 양상 doc_id PCY_201509090346384991_2

첫째, 남유럽 복지레짐에 속한 국가들의 근로빈곤층 문제가 예상보다 심각하다는 점이다. 스페인, 포르투갈, 그리스 등 남유럽 국가의 근로빈곤층 비율은 평균적으로 자유주의 복지레짐에 속한 국가들의 근로빈곤층 비율과 유사한 수준을 보이고 있다. 그리고 2010년에는 자유주의 국가들의 수준을 초과하는 것으로 나타나고 있다. 이들 국가에서 근로빈곤층 문제가 심각한 이유는 가족주의 전통이 강하기 때문에 여성의 경제활동참여율이 상대적으로 낮아 탈산업화 과정에서 남성고용의 감소효과를 상쇄하는 역할이 취약하다는 점과 무관하지 않다. 그리고 이들 국가의 제조업기반이 취약하다는 점이나 최근의 재정위기도 근로빈곤층의 증가에 영향을 미친 것으로 판단된다. 둘째, 보수주의 복지레짐과 사민주의 복지레짐에 속한 국가에서도 근로빈곤층이 지속적으로 증가하고 있다는 점이다. 보수주의 복지레짐에 속한 국가에서 근로빈곤층 비율이 증가하게 된 이유는 탈산업화, 특히 주요 제조업의 해외이전에 따른 것이라고 말할 수 있다. 넷째, 복지레짐 중 가장 높은 지출수준과 경제적 성과를 자랑하던 스웨덴 또한 근로빈곤층의 증가라는 내부의 불평등 문제에서 자유롭지 못하다는 점을 알 수 있다. 스웨덴은 2005년까지 근로빈곤층 규모가 최하단에 위치한 국가군에 속해 있었지만, 2010년 그 규모가 급증하여 중위권 국가에 속하는 것으로 변화하였다. 이는 스웨덴의 경우, 강력한 사회보장체계를 유지하고 있지만, 경제산업구조의 변화과정에서 근로빈곤층의 발생에 효과적으로 대처하지 못하고 있음을 말해주는 것이다. 근로빈곤층의 지속적인 증가추세는 지난 수십 년간 각국이 실험했던 다양한 근로빈곤층 지원정책에도 불구하고 큰 정책성과를 거두지 못했음을 말해준다. 한편으로 노동시장에서 발생하는 실직과 빈곤문제가 심화되는 것을 적절하게 통제하지 못했을 뿐 아니라, 다른 한편으로 이미 발생한 실직과 빈곤문제 등에 대해 사회보장제도를 통한 사후적 개입에서도 빈곤율 감소 등 구체적인 정책성과를 거두지 못했다는 것을 의미한다. 사실 위의 세 가지 정책들 중 어떤 정책을 강조하는가는 해당 국가의 근로빈곤층 지원정책의 특징 또는 지배적 경향이라고 말할 수 있다. 예를 들면, 전통적으로 유럽대륙의 복지국가들은 영미권 국가들에 비해 적극적 노동시장 프로그램에 대한 투자를 강조하는 경향을 보인다. 상대적으로 취업을 위한 개인의 선택과 노력을 중시하는 영미권 국가와는 차별화된 것이다. 실제로 이러한 경향은 전체 사회지출에서 적극적 노동시장 프로그램에 대한 지출이 차지하는 비중을 통해 확인된다. 반면에 영미권 국가들은 근로장려세제 등 재정적 인센티브를 강조하는 경향을 보인다. 그것은 근로빈곤층 개인이 재정적 인센티브를 고려하여 취업과 복지급여 중 취업을 선택하도록 유인하는 정책을 지칭한다. 실제로 미국은 근로빈곤층 대상 복지급여를 위한 지출보다 EITC를 위한 지출을 더 많이 하고 있다. 1990년대 이후 서구 각국의 근로빈곤층 지원정책의 개편동향을 살펴보면, 다음과 같은 몇 가지 중요한 정책적 시사점을 얻을 수 있다. 첫째, 근로빈곤층 대상 복지급여(Welfare Benefits)를 통합하려는 경향이다. 여기서 복지급여란 주로 현금급여제도 중 자산조사를 통해 빈곤층 등 표적화된 집단에게 제공되는 공공부조 급여(생계급여)나 실업부조 급여를 지칭한다. 1990년대 많은 서구국가가 근로빈곤층을 대상으로 몇 가지의 소득보장제도를 운영해 왔다. 국가에 따라서는 공공부조제도 내에 생계급여와 실업부조제도가 모두 존재하는 경우와 어느 하나만 존재하는 경우가 있었는데, 최근에는 이들을 하나의 급여제도로 통합하려는 경향이 나타나고 있다. 그 이유는 공공부조제도와 실업부조제도 모두 정부예산을 재원으로 하고 있고, 자산조사를 통해 빈곤층에게 표적화된 지원을 하고 있다는 공통점을 갖기 때문이다. 마지막으로 외국의 근로빈곤층 직업능력개발 연계 사례를 분석한다. 1990년대 이후 서구 주요 국가에서는 근로빈곤층 증가에 대응하여 다양한 정책을 추진하여 왔으나 그 성과는 크지 않았다. 특히 고용-복지 연계 관점에서 소득보상제도와 취업지원정책, 근로장려세제를 유기적으로 연계하고자 하는 정책 개혁이 진행되어 왔는데, 각 국가가 처한 상황에 따라 강조하는 정책 요인이 상이한 것으로 드러났다(노대명, 2011; Eichhorst, Kaufmann, and Regina, 2008). 전반적으로 직업능력개발 정책에 대한 지출 규모가 축소되는 경향을 보여주고 있으나 근로빈곤층 자립지원을 목적으로 직업능력개발 정책을 다른 정책수단과 효과적으로 결합한 사례 또한 없지 않다. 특히 근로빈곤층 참여자의 특성에 따라 차별화된 프로그램을 제공하는 것이 훈련의 취업성공률과 탈빈곤율을 높이는 데 기여한 것으로 알려져 있다. 본 연구에서는 근로빈곤층 직업능력개발 연계 방안을 시행했던 주요 해외국가의 사례들을 비판적으로 검토하고자 한다. 여기서는 각국의 근로빈곤층 직업훈련정책이 어떠한 환경적, 제도적 변화를 경험해 왔는지 살펴보고자 한다. 첫째, OECD 사회지출데이터(Social Expenditure Data: SOCX)를 통해 노동시장정책(LMP) 관련 지출의 변화를 살펴볼 것이다. 이는 각국의 사회보장정책에서 노동시장 프로그램에 대한 강조, 더 나아가 적극적 – 소극적 프로그램에 대한 전략적 선택 등이 어떻게 이루어졌는지에 대해 설명할 것이다. 둘째, 각국의 근로빈곤층 취업지원정책 중 직업훈련 프로그램에 대한 정책이 어떻게 변화해 왔는지 살펴볼 것이다. 이와 관련해서는 OECD 주요 국가의 직업훈련 관련 정부지출의 변화와 프로그램 범주별 참여자 규모의 변화에 초점을 맞추어 설명할 것이다. 셋째, 각국의 근로빈곤층 취업지원 프로그램 중 성공사례를 소개할 것이다. 물론 직업훈련 프로그램 일반이 아닌, 근로빈곤층 대상 프로그램이라는 점에서 그 사례를 발견하기에는 많은 제약이 있었다. 한 국가가 근로빈곤층 취업지원정책과 관련해서 어떠한 정책방향을 선호하고 있는가는 해당 프로그램에 대한 공적지출의 변화를 통해 추론해 볼 수 있다. 여기서는 OECD 사회지출데이터(OCX)를 활용해 주요 국가의 노동시장정책(Labor Market Policies: LMP) 관련 지출의 변화를 살펴보도록 한다. LMP 관련 지출 변화를 언급하기에 앞서, 전체 사회지출이 어떻게 변화해 왔는지 간략히 설명하고자 한다. 전체 사회지출의 변화는 LMP 관련 지출의 변화를 설명하는 데 필수적이기 때문이다. 이 문제와 관련해서 지적하고자 하는 점은 1990년대 이후 서구 복지국가의 공적사회지출은 대부분의 국가에서 소폭 증가한 것으로 나타나고 있다는 것이다. 이는 같은 시기 많은 국가에서 근로빈곤층의 취업을 강조하고 복지의존성을 비판하는 신자유주의적 사회정책이 채택되어 왔다는 점에서 사회지출이 축소되었을 것이라는 예상과 다른 결과이다. 이 결과는 최근의 사회정책 변화가 사회지출의 총량을 줄이기보다, 정책별 재원투입 규모를 조정하는 전략에 그 특징이 있음을 의미한다.