OECD 주요 국가의 복지레짐별 노동시장정책(LMP) 변화 양상과 근로빈곤층 지원을 위한 고용·복지 연계 정책의 중요성 doc_id PCY_201509090346384991_3

물론 국가에 따라 LMP보다 복지급여(Welfare Benefis)를 강조하거나, LMP 중에서도 적극적 노동시장 프로그램(Active Labor Market Program: ALMP)을 강조하는 경우가 있을 수 있다. 하지만 이처럼 분명한 정책방향을 포착하기 힘든 경우도 존재한다. 그것은 결과적으로 LMP 관련 지출이 증가했지만, 그것이 의도적인 정책에 따른 결과가 아니라 실업률 증가에 따른 실업급여 관련 지출의 자연증가에 기인한 것일 수 있기 때문이다. 이런 경우, 해당 국가는 실업급여 등 소득이전에 초점을 둔 소극적 노동시장 프로그램(Passive Labor Market Program: PLMP)을 강화한 것처럼 해석될 수 있다. 각국의 LMP가 어떻게 변화하였는지, 그리고 직업훈련정책은 실제로 큰 폭의 변화를 경험하였는지 살펴보기 위해서는 프로그램 유형별 지출의 추이를 살펴볼 필요가 있다. 여기서는 OECD 주요 국가들을 네 가지 복지레짐으로 구분하고, 2004~2011년 다음 세 가지 지표를 중심으로 LMP 정책의 변화를 살펴보기로 하겠다. 이 세 가지 지표를 복지레짐(Welfare Regime)별로 비교해 보면, 전체적으로 자유주의 복지레짐에 속한 국가와 기타 국가의 LMP 지출 규모가 다른 복지레짐의 국가들에 비해 크게 낮은 것을 알 수 있다. 그리고 ALMP의 비중 또한 이 두 복지레짐에 속한 국가들이 크게 낮은 것으로 나타나고 있다. 그리고 연동하여 직업훈련에 대한 지출 또한 매우 낮게 나타나고 있다. 흥미로운 점은 기타 국가를 제외한 모든 복지레짐에서 직업훈련 지출이 GDP에서 차지하는 비중이 소폭 감소했다는 점이다. 이를 전제로 삼고 LMP 지출변화를 중심으로 하여 아래 표를 설명하고자 한다. 첫째, 자유주의 복지레짐과 남유럽형 복지레짐에 속한 국가들은 실업률 증가에 따라 PLMP가 자연 증가함으로써 전체 LMP 지출이 증가한 경우이다. 이는 자유주의 복지레짐이나 남유럽형 복지레짐에 속한 국가들이 노동시장정책을 강화한 결과로 해석될 수 있지만, 내용을 보면 실업률이 증가함에 따라 실업급여 등의 지출이 자연 증가함으로써 발생한 결과이다. 자유주의 복지레짐은 소극적 복지급여 지출보다 적극적 취업지원을 강조하는 특성이 있다. 둘째, 같은 기간 사민주의 복지레짐과 보수주의 복지레짐은 LMP 지출이 감소한 경우이다. 공통적으로 PLMP 관련 지출의 변화가 전체 LMP 지출의 감소에 영향을 미친 것으로 나타나고 있다. 하지만 LMP 지출의 감소폭은 보수주의 복지레짐에 속한 국가들에서 더 크게 나타나고 있다. 먼저 사민주의 복지레짐에 속한 국가들의 경우, PLMP 관련 지출 비중이 전반적으로 감소하는 경향을 확인할 수 있다. 그리고 GDP 대비 ALMP 관련 지출 비중은 대부분의 국가에서 전년 수준을 유지하거나 소폭 증가한 것으로 나타나고 있다. 핀란드와 스웨덴은 ALMP 지출 규모가 거의 변하지 않았거나 소폭 증가한 경우이고, 덴마크는 ALMP 지출규모가 다소 큰 폭으로 증가한 경우이다. 참고로 2004년 GDP의 1.76%에 불과했던 덴마크의 ALMP 관련 지출은 2011년 2.26%로 증가하였다. 사민주의 복지레짐과 비교할 때, 보수주의 복지레짐에 속한 국가들의 LMP 관련 지출 변화 또한 흥미롭다. 이들 국가에서 LMP 지출 감소 또한 사민주의 복지레짐의 경우와 마찬가지로 실업급여 등 PLMP 관련 지출이 감소한 데 따른 것으로 추정된다. 끝으로 독일과 프랑스 그리고 네덜란드에서 직업훈련 관련 지출 변화를 보면, 앞의 두 가지 수치에 비해 국가 간 차이가 더 두드러지게 나타나는 것을 알 수 있다. 먼저 독일은 ‘Hartz IV’개혁이 있은 직후 직업훈련 관련 지출이 급감하고, 2009년 다시 증가했다 이후 급감하는 등락을 나타내고 있다. 이어 프랑스는 2009년까지 일정 수준을 유지하다 이후 직업훈련 관련 지출이 증가하는 양상을 보이고 있다. 여기서 2009년이 근로빈곤층을 대상으로 하는 새로운 정책, 즉 활동연대수당(Revenu de Solidarité Active: RSA) 제도가 도입된 시점이기도 하다. 끝으로 네덜란드는 독일과 프랑스에 비해 직업훈련 관련 지출비중이 낮고 지원고용(Supported Employment)이나 직접고용창출(Direct Job Creation) 관련 지출비중이 높은 특성을 보이고 있다. 이것이 네덜란드가 독일이나 프랑스와 비교할 때 갖는 특징이다. 지난 십여 년간 서구 각국의 근로빈곤층 지원정책에서 나타난 주요한 변화 중 하나는 직업훈련정책과 관련한 패러다임 변화라고 말해도 무방할 것이다. 먼저 과거의 업종별 노동수요를 고려하여 특정한 업종에서의 기술훈련에 주력해 왔던 직업훈련 프로그램은 다소 퇴조해 왔다. 그리고 전통적 직업훈련 프로그램의 퇴조는 다른 프로그램에 의해 대체 및 보완되어 왔다. 한편으로는 인적자본을 키워주는 프로그램보다 각 개인에게 재정적 인센티브를 제공함으로써 단기적인 취업성과를 제고하는 정책이 강조되어 왔으며, 다른 한편으로는 각 실직자에게 특정한 기술을 이전하는 프로그램보다 일반적인 교육시스템으로의 진입을 촉진하는 프로그램이 강조되어 왔다. 이처럼 직업훈련 프로그램의 패러다임 변화가 발생한 원인은 간단하다. 근로빈곤층을 위한 직업훈련 프로그램이 정작 그들에게 매우 낮은 근로소득을 보장했다는 점이다. 즉 더 나은 소득을 희망하는 근로빈곤층에게 기존의 직업훈련 프로그램은 만족도가 높지 않았던 것이다. 이러한 근본적인 제약에도 불구하고 근로빈곤층을 위한 지원정책의 기본방향에 대해서는 오랜 기간에 걸쳐 한 가지 공감대가 형성되어 있다. 그것은 근로빈곤층의 특성을 감안할 때, <고용과 복지의 연계>가 정책의 기본원칙이라는 점이다. 국가에 따라 복지수급자에 대한 제재(sanctions)를 보다 엄격하게 설계하거나, 취업지원제도에 상대적 강조점을 두어 제도를 설계할 수 있다. 하지만 소득보장과 사회서비스를 통해 근로빈곤층의 생활안정을 꾀하고, 취업지원을 통해 자립 기반을 마련한다는 기조는 동일한 것이다. 이는 근로빈곤층 지원정책이 기본적으로 <고용․복지 연계 패키지>가 되어야 함을 의미한다. 실제로 2000년 이후 많은 서구 국가는 근로빈곤층을 위한 지원정책으로 소득보장과 취업지원의 연계를 강화한 새로운 제도를 도입하는 복지개혁을 단행하였다. 소득보장제도는 근로빈곤층의 자립지원 외에도 탈빈곤과 밀접하게 관련되어 있다. 앞서 언급하였듯이 저임금 일자리에서 일할 수밖에 없다면 근로빈곤층이 취업을 하더라도 빈곤 상태로부터 벗어나기 어렵다. 취업빈곤층이 빈곤상태로부터 벗어나기 위해서는 다양한 소득보장제도를 활용해야 한다. 이때 소득보장제도에는 사회보험인 고용보험의 실업급여와 공공부조인 기초생활보장제도의 생계급여가 포함된다. 전자는 취업빈곤층에 대한 직접적인 소득보장제도라 하기는 어려우나 근로빈곤층이 취업과 실업, 미취업을 반복하는 집단이라는 점을 고려할 때 미취업 상태에서 소득을 지원하는 의미를 갖는다. 후자에서는 근로능력이 있으면서 공공부조의 생계급여를 수급하고 있는 조건부 수급자가 가장 중요한 정책 대상으로 직업능력개발정책과 소득보장을 통한 탈수급 지원이 필요한 집단이다.