근로빈곤층의 예방과 지원을 위한 소득보장제도, 취업지원서비스, 근로유인정책의 구조와 주요 국가의 정책 사례 분석 doc_id PCY_201509090346384991_4

다만 소득보장제도의 구조적 성격이 근로빈곤층의 확대에 기여하고 있지 않은지에 대한 검토는 필요하다. 근로빈곤층 발생의 주된 원인이 실직 시 빈곤 위험이 높다는 사실과 취업과 빈곤 상태를 반복하는 반복빈곤이라는 점(금재호, 2006; 노대명 외, 2009; 이병희, 2011)에서 실직의 위험에 대한 제도적 보호장치를 구축하는 것은 근로빈곤 예방에 있어 가장 선행되어야 할 정책수단이다. 소득보장제도의 성격과 관련해서 실직 시 소득을 보전해주는 고용보험 구직급여에 대한 검토가 선행되어야 한다. 한국의 고용보험 구직급여는 실업에 대한 보상을 제공해주는 제도의 포괄성과 관대성의 측면에서도 다른 국가와 비교하여 상대적으로 취약한 위치에 있다. 고용보험 실업급여는 수급요건이 엄격하고 소득대체율이 낮아 실직기간 중에 충분한 소득보전 기능을 하지 못하고 있다. 구직급여와 더불어 실직자에 대한 사회안전망으로서 실업부조나 공공부조 제도가 그 역할을 담당하고 있다. 실업보상제도의 통합성(수혜율)과 관대성, 실업부조제도의 존재 여부 등에 실직보상제도를 다양하게 유형화할 수 있는데, 한국은 실업보험 수혜율이 낮고 미수급 실업자를 대상으로 하는 소득보장제도가 부재하다는 점, 실업급여와 공공부조의 중간에 위치한 별도의 실업보상제도가 없다는 점에서 실업보상제도의 통합성이 낮다는 의견이 다수를 이룬다(이병희, 2013; Immervoll & Richardson, 2011; Picot, 2012). 근로능력이 있는 취약계층인 근로빈곤층을 대상으로 하는 새로운 부조제도의 도입 여부에 대해 논란이 있는데, 한편에서는 실업부조제도의 도입을 옹호하는가 하면, 반대편에서는 유럽 국가에서 제도융합의 경향과 그에 수반한 막대한 조정비용을 이유로 새로운 부조제도 도입에 회의적인 입장을 나타낸다(노대명, 2012; 이병희, 2013). 취업지원서비스 혹은 취업연계프로그램은 재정지원 일자리나 자활근로 등 정부 지원을 받는 일자리가 아니라 일반 노동시장에 취업하는 것을 목적으로 다양한 고용지원서비스를 제공하는 일련의 프로그램을 의미한다. 현재까지는 고용노동부의 취업성공패키지 사업과 보건복지부의 희망리본프로젝트 등이 이에 해당한다. 취업지원서비스는 정책대상이나 정책수단, 정책목표, 거버넌스 등에서 기존의 직접 일자리 창출 사업이나 자활사업과는 뚜렷한 차별성을 갖는다. 물론 취업지원 서비스 내에서도 정책 수단이 단기 상담과 취업알선 등 취업중심 프로그램이냐 아니면 사례관리에 기반을 둔 사회복지서비스를 제공하여 취업가능성을 제고하는 데 초점을 두느냐에 따라 그 성격이 구분되기도 한다(류기락 외, 2012). 근로유인형(make work pay policy) 정책의 대상 집단은 근로연계복지 정책보다 훨씬 광범위한 것으로 파악된다. 근로유인정책은 미취업자 일반을 대상으로 취업 시 보다 나은 금전적 보상을 얻도록 함으로써 취업선택 유인을 제고하는데 목적이 있다. 취업조건부 급여(in-work benefits)에는 근로장려세제와 취업보너스 제도, 그리고 소득공제제도가 포함되어 있다. 근로장려세제는 취업은 했지만 저임금 혹은 저소득 일자리에 종사하게 되어 근로소득이 일정 한도에 미치지 못하면 지속적으로 부의(-) 소득세를 부과하여 근로소득을 보전해 주는 제도이다. 반면 취업보너스 제도는 취업을 통해 복지급여 수혜로부터 벗어나는 경우 일시적으로 제공하는 금전적 혜택이다. 마지막으로 취업에 따른 소득일부를 공제하도록 하는 소득공제제도(earnings disregard clauses)도 금전적 유인을 통해 취업을 촉진하는 기능을 포함하고 있다. 근로인센티브 프로그램(Financial Work Incentive Programs): 방대한 저임금근로자 또는 고용불안계층이 보다 적극적으로 구직노력 및 취업유지 노력을 하도록 재정적 인센티브를 제공함으로써 복지수급자로 진입하거나 장기체류하는 것을 억제하는 각종 근로인센티브 프로그램이다. 대표적인 것이 미국의 ‘Earned Income Tax Credit(EITC)’이다. 물론 핵심은 이 세 가지 프로그램을 어떠한 방식과 형태로 구조화하는가이다. 대부분의 국가에는 이 세 가지 프로그램이 모두 존재한다. 따라서 프로그램의 유무만으로 각국의 정책을 이해하기는 힘들다. 사실 더 중요한 문제는 각국이 다양한 프로그램을 어떻게 하나의 정책으로 구조화하는가에 있다. 그에 따라 근로빈곤층 지원정책은 매우 상이한 제도로 귀결되는데, 각 정책들의 최종적인 성과 또한 이러한 제도적 조합에 의해 영향을 받게 된다. 근로빈곤층 지원정책과 관련해서 20세기 말 세계 각국에 가장 큰 영향을 미쳤던 것은 미국의 근로연계복지(Workfare)로, 1996년 제정된 ‘개인의 책임과 노동기회에 관한 법률(Personal Responsibility and Work Opportunity Act: PROWRA)’을 통해 구체적으로 나타났다. 그 핵심내용은 근로빈곤가구를 주 대상으로 하는 공공부조제도가 AFCD에서 TANF로 바뀌면서 수급자의 취업을 촉진하기 위해 당근과 채찍을 병행하는 새로운 조치를 취한다는 것이었다. 당근은 EITC를 통해서 취업빈곤층에게 일할수록 가처분소득이 증가하도록 재정적 인센티브를 강화하는 것이고, 채찍은 복지급여 수급자격을 평생 5년으로 제한함으로써 근로빈곤층이 복지제도에 장기간 체류하는 것을 근본적으로 차단하는 것이다. 이는 한편으로는 복지수급자의 취업과 탈수급을 촉진하는 것이자, 다른 한편으로는 방대한 저임금근로자 중 빈곤층에 대한 새로운 소득보조를 하는 데 그 목적이 있다. 이것이 주는 메시지는 분명하다. 영국은 1997년 블레어정부하에서 뉴딜정책(New Deal)을 수용했는데, 그것은 복지급여 수급자의 취업을 촉진하고, 취업에 적극적으로 참여하지 않으면 복지급여 지급을 중단한다는 점에서 미국의 근로연계복지에 가장 근접한 형태였다. 하지만 영국의 뉴딜정책은 공언했던 바와 달리 정책성과가 크지 않았던 것으로 평가받고 있다. 2013년 보편급여제도(Universal Credit: UC) 도입을 통해 근로빈곤층 지원정책을 포괄적으로 개편한 이유 또한 이와 무관하지 않다. 영국은 과거 근로빈곤층 소득보장제도와 관련해서 실업부조 (Job-seeker’s Allowance – income based: JSA-IB)를 도입하고, 이들에게 적극적 노동시장 프로그램을 적용해 왔다. 그것은 미국의 근로연계복지와 매우 유사하게 소득보장과 취업지원, 그리고 근로장려세제를 연계한 정책패키지라 할 수 있다.