여성의 경제활동 참여 증진을 위한 보육 지원 정책의 효과와 보육 서비스의 질적 제고 및 일·가정 양립을 위한 과제 doc_id PCY_201509110436128961_1

여성 고용률을 올리기 위한 정책적 관심이 높아지고 있다. 무엇보다도 저출산⋅인구고령화로 인한 노동력 부족을 해소하며, 국가 전체 생산성을 높이는 데 도움이 될 수 있다는 점에서 여성 노동력의 활용이 중요해지고 있다. 또한 현재 여성에 대한 교육적⋅사회적 투자가 높다는 점에서도 여성 인력을 적절히 활용하는 것의 필요성이 대두되고 있다. 여성 경제활동 참여의 주된 현실적 제약 요인으로 출산과 양육 부담을 들 수 있다. 우리나라 여성의 경제활동참가율은 20대 중반까지 점차 높아지다가, 20대 후반부터 하락하기 시작해 30대에 최저점을 찍고 다시 상승하는 M자형 패턴을 가진다. 우리나라 여성 경제활동참가율의 M자형 패턴은 시간이 지남에도 개선되지 않고 있다. 2012년 여성의 경제활동참가율은 20대 후반에는 71.6%로 높은 수치를 보였으나, 30대 후반에는 55.5%까지 낮아졌다. 여성의 경제활동 참여를 증진시키기 위해서는 출산⋅육아기에 여성이 직면하게 되는 시간제약과 부담을 줄여주고, 일⋅가정의 양립이 가능하도록 돕는 대책들이 필요하다. 이에 따라 정부는 여성의 시간제약을 고려하여 시간선택제 일자리 확산을 당면 정책과제로 삼고, 이를 위한 지원을 강화하고 있다. 또한 영유아에 대한 보육서비스 지원, 초등학생에 대한 방과후 돌봄서비스 확대 등을 통해 여성의 출산⋅양육에 대한 부담을 덜어주고자 노력하고 있다. 이러한 여성과 관련한 정책들은 가정에서 가사, 양육의 대부분을 맡고 있는 여성의 시간제약을 고려하여 그 부담을 덜어주며, 여성의 시간사용 결정에 영향을 끼치는 방향으로 설계되고 있다. 특히 영유아를 가진 여성이 직면하는 양육부담을 덜어주기 위해, 최근 보육정책과 관련한 여러 중요한 변화들이 있었고 이에 대한 논의가 계속되고 있다. 기존에 저소득계층을 위주로 제공되었던 보육료 지원이 2012년부터 만 0~2세와 5세 아동을 가진 모든 소득계층에로 확대되었으며, 2013년부터는 만 0~5세 아동에 대해 무상보육을 실시하고 있다. 보육료 지원 확대에 따른 보육기관 이용비용의 감소는 보육기관 이용 결정에 영향을 미쳐 영유아의 보육기관 이용이 지속적으로 증가해 왔다. 하지만 이와 함께 예상하지 못한 결과들이 초래되기도 했다. 2012년에 만 0~2세 영아에 대해 소득수준과 상관없이 보육료가 전액 지원됨에 따라 영아의 기관 이용이 크게 증가하여, 오히려 보육기관 이용이 필요한 맞벌이 가구 등 실수요층은 보육기관을 이용하는 데 어려움을 겪기도 하였다. 한편, 정부의 보육료 지원은 보육기관을 이용하는 가구만을 대상으로 하여 보육기관을 이용하지 않고 가정에서 양육하는 가구와의 형평성 문제가 제기되어 왔다. 이에 따라 2009년에는 보육기관을 이용하지 않는 차상위계층 가구의 24개월 미만 영아에게 월 10만원의 양육수당을 지급하였고, 2011년에는 지원대상을 차상위계층 가구의 36개월 미만 영아에게까지 확대하였다. 2013년부터는 양육수당의 지원대상이 가구의 소득수준과 무관하게 전 소득계층으로 확대되고 기존 36개월 미만에서 만 0~5세로 연령 기준이 완화되어, 아동의 나이에 따라 월 10~20만원의 양육수당을 지급받고 있다. 본 연구에서는 여성의 시간배분 결정에 중요한 영향을 끼치는 가격요인인 보육비용의 영향을 살펴보기 위해서 최근에 있었던 보육료 지원 확대 정책을 이용하였다. 보육료 지원 확대에 따른 보육비용의 변화를 살펴보고, 보육비용이 감소함에 따라 보육기관 이용, 여성의 경제활동 참여, 직접 자녀를 돌보는 시간 등이 어떠한 영향을 받는지 분석하고자 한다. 앞서 설명하였듯이 보육료 지원이 여성의 노동공급에 미친 효과에 대해서는 우리나라의 연구 결과가 엇갈리고 있다. 저소득층을 대상으로 한 보육지원정책하에서는 보육지원 대상 여부가 가구소득에 따라 결정되기 때문에 보육지원 여부와 여성의 노동공급 모두 개인⋅가구 특성에 영향을 받아 이를 적절히 통제하기가 쉽지 않다. 본 연구에서는 만 0~2세 영아에 대한 무상보육 도입의 전후를 비교하여 보육료 지원을 통한 보육비용 절감이 여성의 시간배분에 미친 영향을 분석하고자 한다. 본 연구는 최근의 보육료 지원 확대 정책을 평가한다는 데 의의가 있다. 또한 정책의 변화를 식별의 도구로 사용하여, 보육비용이 여성의 경제활동과 영유아 보육기관 이용에 미치는 영향을 보다 엄밀하게 추정한다는 데 의의가 있다고 할 수 있다. 학력에 따라 여성의 시간배분에 차이가 있는지 살펴보았다. 고졸 이하의 여성보다 고졸 초과 여성의 시장노동시간이 더 길고 가사노동과 여가 시간은 상대적으로 짧았다. 하지만 고학력 여성이 평균적으로 더 장시간을 시장노동에 할애함에도 불구하고, 고학력 여성의 평균 자녀돌봄시간은 3시간 12분으로 저학력 여성보다 30분 더 길었다. 고학력 여성이 상대적으로 임금이 높아 시간에 대한 기회비용이 더 크다고 볼 수 있는데, 가사노동과 여가와 달리 자녀돌봄에는 더 많은 시간을 쏟고 있다. 여성의 학력에 따른 자녀돌봄시간의 차이는 우리나라 이외의 다른 여러 나라를 대상으로 한 연구에서도 공통적으로 발견되고 있다. 이러한 차이는 자녀돌봄이 가사노동, 여가 등 다른 시간범주와는 달리 자녀에 대한 투자 성격을 가진다는 점에서 이해해볼 수 있다. 학력이 높은 여성일수록 보육기관이나 다른 개인을 통한 자녀돌봄이 아니라 자신의 시간을 직접 투입했을 때 자녀의 질(quality)이 더 크게 높아진다고 기대할 수 있고, 또는 자녀의 질 향상으로부터 얻는 효용 자체가 고학력 여성의 경우 더 클 수도 있다. 이런 경우 시간에 대한 기회비용이 높은 고학력 여성의 경우 가사노동, 여가시간을 줄이는 대신 자녀돌봄시간을 확보하려 할 것이다. 보육서비스의 수요자인 아동의 부모가 보육기관이 자녀에게 제공하는 보육서비스의 질을 직접 감독하거나 정확히 파악하기는 어렵다. 이로 인해 보육서비스의 수요자인 부모와 공급자인 보육기관 간에는 보육서비스의 질적 수준에 대한 정보비대칭 문제(information asymmetry)가 발생하게 된다. 보육서비스의 질에 대해 제대로 판별할 수 없는 경우 부모들은 이에 대해 높은 비용을 지불하려 하지 않기 때문에 질 낮은 보육기관들이 시장에 범람하여 결국 질 낮은 보육서비스를 이용하게 되는 역선택(adverse selection)이 일어날 수 있다. 혹은 부모들의 눈에 보이지 않는 곳에서 보육서비스 공급자들이 비용을 절감하기 위해 부적절한 행동을 하는 도덕적 해이(moral hazard)의 결과가 발생할 수 있다. 양적으로 팽창해 가는 보육서비스의 질적 수준을 담보하기 위해서 정부에서는 어린이집 평가인증제도를 2005년에 시범적으로 도입하여 2006년에 확대 실시하였다. 이는 보육서비스의 수요자인 영유아를 가진 부모에게 어린이집에 대한 정확하고 다양한 정보를 제공하여 합리적 선택을 도우며, 보육서비스의 질적 수준을 제고하는 데 목적이 있다. 현재의 평가인증은 신청제로 우선 어린이집이 평가인증 신청을 하고 자체 점검 보고서와 참여수수료를 납부하면 1개월간의 현장 관찰, 1개월간의 심의를 거쳐 일정 수준 이상의 어린이집에 평가인증을 부여하게 된다. 평가인증의 주요 지표로는 보육환경 및 어린이집의 운영관리, 보육과정과 교수법, 건강과 영양, 안전 등의 영역이 있다. 평가인증제도는 2009년까지 1차 시행을 마쳤으며 2010년부터 2차 시행을 시작하였다. 평가인증에 참여하고 이를 획득한 어린이집 수를 기준으로 보면 평가인증제도는 양적으로 계속 팽창해 가고 있지만, 실제 도입된 취지에 맞게 영유아를 가진 부모에게 도움이 되는 정보를 제공하는지에 대해서는 살펴볼 필요가 있다. 평가인증제도의 중요한 역할은 보육서비스를 제공하는 보육기관과 수요자인 아동의 부모 사이에 있을 수 있는 보육서비스의 질에 대한 정보비대칭 문제를 해결하는 것이다. 평가인증제도가 목적에 맞게 기능하기 위해서는 보육서비스의 수요자인 부모에게 어린이집에 대한 정확한 평가 및 정보가 제대로 공개되고 제공되어야 한다. 어린이집 평가인증 결과의 공표는 2005년 첫 시범사업에서 인증을 통과한 보육기관 명단이 공개되는 것으로 시작되어 이후 평가인증 여부 및 우수 어린이집에 대한 정보가 공개되었다. 2013년 9월부터는 평가인증의 총점, 영역별 점수, 개선 필요사항, 유효기간 등의 세부 결과가 공개되었다. 정부는 2015년부터 신청을 통해 이뤄지던 평가인증제를 의무화하고, 평가 결과에 따라 재정지원을 차등화하고자 계획하고 있다. 평가인증제도가 의도했던 역할을 제대로 하기 위해서는 신뢰성과 함께 변별력을 높여야 한다. 이를 위해서는 모든 어린이집이 평가인증을 받도록 하여야 하고, 평가 결과를 재정지원과 연계하여야 한다. 또한 질적 수준에 대해 판별할 수 있도록 정보의 변별력을 높여서 보육서비스의 수요자인 부모가 자녀를 위한 보육기관을 제대로 선택할 수 있도록 돕는 것이 필요하다. 이를 통해 보육기관이 질적 수준을 제고하게끔 하며, 낮은 질의 어린이집이 시장에서 퇴출될 수 있는 구조를 만드는 것이 필요하다. 마지막으로, 보육정책만으로 여성의 노동공급을 증가시키기에는 한계가 있다. 여성이 자신의 시간을 시장노동에 투입하게 될 경우 자녀 돌봄을 위해 대체보육서비스를 이용할 필요가 있기에, 보육비용은 여성 노동공급의 기회비용이 된다. 하지만 본 연구에서 분석한 결과, 보육료 지원을 통한 보육비용 감소가 노동공급 증가로 이어졌다는 근거는 찾을 수 없었다. 여성이 가사와 육아를 대부분 책임지고 있는 시간제약 가운데, 현재의 장시간 고용 위주의 노동시장은 일과 가정의 양립을 어렵게 한다. 양질의 대체보육서비스 공급과 더불어 보다 유연하고 다양한 근로시간 조정이 가능해져야 우리나라 문화 가운데 여성이 노동공급에 시간을 더 배분할 수 있을 것이다.