지방교육자치제도의 도입 배경과 개념 및 실질적인 자치권 확보를 저해하는 중앙집권적 법적·제도적 한계 doc_id PCY_201509110513576731_1

특히 중앙집권적 교육은 고도의 지식정보화에 따른 복잡다단한 사회가 도래함으로써 그 의미가 퇴색하였고, 각 지역의 특수성을 살려 지방분권화를 촉진시킴과 아울러 국가 통제 아래에서의 획일적인 중앙교육행정에서 벗어나고자 하는 시대적 요청과 더불어 학교의 가치가 증대되는 배경에서 지방교육자치제도가 도입되었음을 고려하여야 한다. 그 리고 이것은 궁극적으로 헌법 제31조가 보장하고 있는 국민의 교육을 받을 권리를 위한 것이다. 이와 같은 측면에서 지방교육자치제도는 헌법이 추구하는 교육의 본질적인 가치인 교육의 자주성, 정치적 중립성, 전문성을 확보하기 위한 것으로 볼 수 있다. 헌법재판소도 “지방교육자치도 지방자치권 행사의 일환으로서 보장되는 것이므로, 중앙권력에 대한 지방적 자치로서의 속성을 지니고 있지만, 동시에 그것은 헌법 제31조 제4항이 보장하고 있는 교육의 자주성･전문성･정치적 중립성을 구현하기 위한 것이므로, 정치권력에 대한 문화적 자치로서의 속성도 아울러 지니고 있다.”(헌재 2000.3.30. 99헌바 113)고 하여 지방교육자치의 성질을 지역적 자치와 영역적 자치가 결합된 또 다른 이중적 지위로서 설명하고 있다. 요컨대 지방자치란 지방자치단체가 독자적인 자치기구를 설치하여 자치입법권, 자치재정권, 자치행정권을 갖고 그 자치단체의 고유사무를 국가기관의 어떠한 간섭도 없이 독자적인 책임 하에 처리하는 것을 말한다(허영, 2014: 827). 이러한 맥락에서 지방교육자치란 교육 관련 지방자치단체의 사무를 자치적으로 조직된 기구가 자주적으로 내린 의사결정에 따라 처리하고 책임지는 것을 의미한다고 할 수 있다. 특히 지방교육자치에 대한 정의는 다양하게 내려질 수 있으나 일차적으로는 문자 그대로 지방자치와 교육자치를 합한 것이라고 할 수 있다. 즉, 지역의 풀뿌리 민주주의의 이념과 함께 교육의 전문성이라는 가치가 결합된 것으로 볼 수 있다. 다만, 이 결합은 단순히 물리적 결합이 아니라 화학적으로 결합되어 또 다른 하나를 이루는 것을 말한다. 따라서 지방교육자치의 경우 일반 지방자치의 이념인 민주주의와 지방분권에 더하여 교육의 자주성 존중 및 전문적 관리의 원리 등이 또 다른 이념과 원리로 중요시되고 있다. 아울러 지방교육자치제도의 경우 일반법으로서 ｢지방자치법｣에 대한 특별법인 ｢지방교육자치에 관한 법률｣에 별도로 규정되어 있는 점을 고려할 때, 지방교육자치제도는 지방자치제도와는 또 다른 독자성을 가짐을 확인할 수 있다. 해외 주요 국가들의 지방교육자치법규 입법체제의 현황을 살펴보고 각국으로부터 시사점을 도출하는 것은 향후 우리나라의 지방교육자치법규 입법체제의 개선방향을 선정하고 구체적인 개선방안을 모색함에 있어 매우 중요한 과정이다. 각국은 고유한 전통과 문화를 갖고 있음에도 불구하고 또 다른 한편에서는 지향점이 같다는 측면에서 유사성을 갖으며, 우리가 향후 개선방안으로 고려할 수 있는 예들을 이미 직･간접적으로 경험하였을 수가 있기 때문이다. 그런데 각 국가들은 각기 다른 기준에 의해 다양하게 유목화될 수 있지만, 국가 권력 작용의 형태 즉, 국가권력이 지방자치에 미치는 영향의 정도와 자치권의 독립성 정도에 따라 지방분권적 국가와 중앙집권적 국가로 구분될 수 있다. 먼저, 지방분권적 국가들은 역사적으로 지역 단위 자치를 강조해온 국가들로 이러한 국가들은 교육에 있어서도 단위학교 또는 지역 단위의 자치를 강조한다. 그리고 이 국가들은 자연스럽게 개별 지방자치단체에 광범위한 자치권을 부여하고 있는 연방제국가들과 그 맥을 같이 하는데, 미국, 영국, 독일 등이 이에 속하는 대표적인 국가들이다. 지난 2000년을 전후하여 각 정부들은 국가사무의 지방이양을 통한 지방분권 정책을 중요 국정과제의 하나로 제시하고 지속적으로 관련 정책을 입안하여 수행하고 있다. 특히 지난 1999년에 ｢중앙행정권한의 지방이양촉진 등에 관한 법률｣을 제정한 이후, 2004년 ｢지방분권특별법｣, 2008년 ｢지방분권촉진에 관한 특별법｣, 2010년 ｢지방행정체제 개편에 관한 특별법｣ 그리고, 2013년 ｢지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣을 통해 사무의 지방이양과 지방분권을 추진하고 있다. 그러나 아직 그 성과는 크지 못한 것이 사실이다. 상기 표에서 볼 수 있듯이 지난 1994년부터 2002년을 거처 2009년에 이르기까지 국가수행사무는 꾸준히 줄어든 반면 지방수행사무는 늘어난 것이 사실이다. 그러나 그 변화 비율은 매우 미미하며 아직도 전체 사무의 70% 이상을 국가사무로 수행하고 있고, 특히, 국가수준의 교육과정 운영을 특징으로 하는 초･중등교육의 특성상 교육사무에 있어서도 국가사무 중심 경향은 예외가 아니다. 또한, 이양된 사무들도 독립된 하나의 사무라기보다는 단순한 집행 중심의 단위사무가 대부분이었으며, 이 또한 이양 이전에도 기관위임사무로 지방자치단체들이 이미 수행하고 있던 것들이 대부분이었다. 헌법 제72조 제2항은 “지방자치단체는 그 차원에서 가장 잘 수행할 수 있는 소관사항에 대한 권한 전반에 대해 결정권을 행사한다.”고 규정하고 있는데, 학계에서는 이를 ‘보충성의 원칙(la principle de la subsidiarité)'을 헌법적으로 수용한 것으로 이해하는 견해가 우세하다(전훈, 2013: 57-59). 이에 따르면 중앙과 지방, 지방자치단체간 권한을 배분하는 원칙은 기초단체가 효율적으로 수행할 수 있는 기능은 기초단체가 수행하고, 상급단체는 기초단체가 효율적으로 수행할 수 없는 기능만을 보충적으로 수행한다. 한편, 각 지방자치단체는 법률에서 정하는 바에 따라 지방의회(assemblée délibérante)를 통해 행정권을 자율적으로 행사하며, 그 권한을 행사하기 위하여 행정입법권을 가진다(제72조 제3항). 그러나 현행 ｢지방자치법｣이 지방자치단체의 자치사무를 명시적으로 규정하고 있음에도 불구하고 대부분의 자치사무에 대한 법적 규율들이 법령에 의하여 직접 가해지고 있고, 자치법규로서 조례는 중앙정부의 법령 범위 내에서만 제정이 가능하도록 되어 있기 때문에 현실적으로는 자치사무에서조차도 시･도의회에 의하여 실질적인 자치입법권이 실현될 소지가 매우 제한적인 것이 사실이다. 또한, 국가는 자치사무에 대한 감사권(동법 제171조)과 함께 특정 조례안이 법령 위반은 물론 공익에 위해가 된다고 판단되는 경우에도 재의요구를 지시할 수 있게 하고 있으며, 특히, 지방자치단체가 따르지 아니할 경우에는 법령위반에 대하여는 대법원에 제소할 수 있도록 하고 있어(동법 제172조) 입법 후에도 중앙정부의 사후적 관여의 폭이 매우 넓다. 특히, 앞에서 전술한 교육위원회 위원을 대상으로 한 인식 조사에서도 각 시･도의 지방교육자치법규 입법 활성화를 가로막는 가장 주요한 원인이 ‘중앙정부 주도의 교육정책 추진’인 것으로 지적되어, 중앙정부의 관여가 지방자치단체의 자치입법 활성화를 가로막는 가장 큰 저해요인인 것으로 나타났다. 지방자치단체의 대표적인 권능인 자치입법권과 관련하여 ｢대한민국 헌법｣ 제117조와 제118조 그리고 ｢지방자치법｣ 제23조와 함께 대표적인 근거 규정인 ｢지방자치법｣ 제22조는 “지방자치단체는 법령의 범위 안에서 그 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다. 다만, 주민의 권리 제한 또는 의무 부과에 관한 사항이나 벌칙을 정할 때에는 법률의 위임이 있어야 한다.”고 규정하고 있다. 그런데 이는 조례입법권을 실질적으로 법률에 유보함으로써 자치단체의 조례 제정을 원천적으로 제한하는 문제를 갖고 있다. 먼저, 위임사무와 자치사무에 대한 구분 없이 국가 수준의 법령단계에서 이미 사무의 수행과 관련된 구체적인 사항들을 세세히 정해 놓은 상황에서 법령의 범위 안에서만 조례를 제정할 수 있도록 하고 있다. 더욱이 주민의 권리･의무에 관한 사항은 자치사무라고 하더라도 반드시 법률의 위임이 있어야만 조례로 규정할 수 있도록 하고 있기 때문에 현실적으로 조례로 규율할 수 있는 사항은 그다지 많지 않다. 이는 전술한 현황 분석에서 각 시･도의 교육조례 중 62% 정도가 위임조례인 것으로 설명할 수 있으며, 교육조례뿐만 아니라 거의 모든 분야의 조례가 위임조례가 될 수밖에 없도록 하는 근본적인 원인이기도 하다.