독일, 일본, 프랑스의 행정 체계와 교육 및 문화 행정의 자치권 및 구조적 특징에 관한 비교 분석 doc_id PCY_201509110513576731_11

독일의 연방헌법인 기본법(Grundgesetz)은 제30조에서 “국가의 권한 행사 및 국가 과제의 수행은 헌법이 따로 규정하는 일이 없는 한 주의 관장사항이다.”고 명시하면서, 제70조 이하에서 “문화 또는 학교에 관한 입법과 행정의 권한은 각 주(Länder)에 속한다.”고 규정하고 있다. 이것을 독일 학계에서는 주의 문화고권(kulturhochheit)이라고 칭한다(강영혜 외, 2008 :73). 그리고 이러한 ‘주 문화고권(kulturhochheit)의 원칙’에 근거하여 독일에서 문화와 관련된 입법, 조직, 행정에 관한 사항은 기본적으로 각 주의 주도 아래에서 이루어지는데, 이 문화의 범주에 학교, 고등교육기관, 각종 직업교육기관이 포함된다. 이러한 ‘주 문화고권의 원칙’은 독일의 오랜 전통으로서 자국의 역사적 경험을 토대로 구축된 것이다. 독일은 바이마르공화국 성립 전부터 수많은 독립 도시로 이루어져 있었고, 이들 각각은 독자적인 문화 및 교육의 정책･제도들을 가지고 있었다. 이후 1871년 독일제국이 성립되면서 중앙정부가 문화와 관련된 대외적인 정책들을 관할하기는 했으나 문화, 교육, 교회와 관련된 영역은 완전히 중앙집권화되지 못하고 개별 주의 영역으로 남았던 것이다. 이러한 관행은 바이마르공화국이 존재하는 기간 동안에도 계속 유지되었다. 그러나 이후 나치정권이 들어선 후 문화와 교육 부문을 연방이 중앙집중적으로 관리하게 되면서 이데올로기적인 도구로 악용되는 경험도 갖게 된다. 이러한 경험은 제2차 세계대전 이후 문화와 교육이 중앙에서의 일괄적 관리를 통해 이데올로기적 도구로 사용되는 것을 경계하게 되었고, 따라서 각 주의 자치에 기반한 독립적 운영이 다시금 중요한 문제로 다루어지기 시작하였다.56) 특히, 1999년 통일 이후 공립교육기관들은 대부분 각 주로 이양되어 주의 자체적인 관리를 받게 되었고, 2006년과 2009년 두 번에 걸친 연방제 개혁 과정을 겪으면서도 문화와 교육시스템의 이러한 기본적인 틀에는 변화가 없었다. 즉 각각의 주들이 교육제도, 교육행정 및 교육 내용의 자기 결정권한을 가지고 있다. 연방행정, 주행정 그리고 지방자치행정이라고 하는 3가지의 행정체계를 갖고 있는 독일은, 각 단계의 행정체제가 각기 독립적인 자율성을 갖고 운영되면서 상호간에 수평적 관계를 유지한다. 그리고 주 아래의 지방자치행정은 그 하위에 크라이스(Keris)와 게마인데(Gemeinde)로 이루어지는 기본적인 2계층 체제, 예외적으로 단층구조인 특별시(Kreisfreie Stat)가 있는데, 핵심적인 지방자치단체는 게마인데로 이곳에 강력한 자치권이 주어져 있다. 특히, 독일 기본법(Grundgesetz) 제28조 제2항은 “지방자치단체에게는 그 지역공동체의 모든 사무를 법률 범위 내에서 자기 고유의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다.”고 규정하고 있는바, 이는 연방과 주의 입법, 행정, 사법 모두를 구속한다. 한편, 독일은 전술한 주 문화고권의 원칙에 따라 각 주마다 상이한 교육제도가 운영되고 있는바, 이로 인하여 발생할 수 있는 과도한 격차 및 이질성 문제를 예방하고 해결하기 위하여 연방 문화담당장관과 개별 주들의 문화교육장관들이 함께 하는 교육부장관협의회(Kulturministerkonferenz, KMK)제도를 갖고 있다. 이 회의를 통해 교육과 관련하여 연방 수준 및 개별 주 수준의 교육문제에 대한 상호 이해를 증진하고 합의에 의해 중요한 의사결정을 하게 되는데, 결정 사항들은 연방 및 주의 교육입법에 큰 방향성을 제공한다. 독일의 교육사무는 크게 내부적 사무와 외부적 사무로 구분되면서 각각 관할청이 달라진다. 내부적 사무는 교육 및 훈육 그리고 교사 관련 사항 등 교육의 내용적인 측면으로 국가의 교육행정청(학교감독청)에서 관할하는 반면, 외부적 사무는 학교건물의 신축 및 관리･유지, 교육기자재 및 교과서 등 학습자료의 지원, 관리인력 등을 포함하며 지방자치단체의 교육부서에서 담당한다(이기우, 2011: 52). 이러한 변화에 대하여 시노하라(篠原清昭) 교수는 일본에 있어서 일반행정과 교육행정과의 관계구조를 크게 바꾸는 것으로 해석하고 있다. 즉, 기존의 교육행정 구조는 기본적으로 분리형을 따르면서 교육(행정)의 정치적 중립성을 원칙으로 하고 수장으로부터의 독립과 정치(의회)로부터 독립성을 확보하기 위해 일반행정 또는 의회로부터 분리된 형태인데, 이번 개편은 통합형을 따르면서 수장이 교육장이 임명토록 하여 통합 교육위원회를 주재토록 하는 등 교육행정을 일반행정에 통합시키는 변화가 있게 될 것이라고 보는 것이다(시노하라(篠原清昭), 2014: 39-40). 즉, 이러한 구조적 변화로 인하여 기본적으로 교육위원회제도의 중요한 특징 중 하나인 지방자치단체장으로부터의 독립성이 크게 약화되었다고 할 수 있다. 그리고 이것은 정치가인 지방자치단체장이 주요 교육정책의 결정에 깊게 관여하게 됨으로써 교육의 정치적 중립성 및 교육의 안정성 확보에 부정적 영향이 있을 것이라는 우려를 가져오고 있다. 우선 가장 기초적인 자치단체로 꼬뮨(commune)이 있다. 이 지방자치단체의 의사결정기관은 꾜뮨의회(conseil municipal)이며, 집행기관은 꼬뮨장(maire)이다. 꼬뮨의회의 의원은 주민에 의하여 직선되며, 임기는 6년으로 명예직이나 실비를 변상받을 수 있다. 의원은 다른 공직을 겸할 수 없지만 도 또는 국회의 의원은 겸할 수 있다. 꼬뮨장(maire)은 꼬뮨의회에서 선출된 의장이 겸직한다. 요컨대 정부형태로 말하면 의원내각제와 같이 의사결정기관과 집행기관이 융합된 형태이다. 꼬뮨의 기능은 주민의 일상생활과 관련된 근접행정업무, 도시계획의 수립, 토지이용계획의 허가 등을 하는 것이다. 2009년 현재 프랑스 본토에는 36,000여개의 꾜뮨이 있고, 이 중 25,000개 이상은 인구 500명 미만이다. 그 위에 도(départment)가 있다. 이 도의 의사결정기관은 도의회(conseil général)이며, 집행기관은 중앙정부가 임명하는 도지사(Le Préfet de départment)이다. 도의회 의원은 주민에 의하여 직접 선출되고 임기는 6년이지만 3년마다 반수가 새로 선출되는 구조를 갖는다. 의원은 부지사 등 일부 특정 관직은 겸직할 수 없으나, 코뮨 및 국회의 의원 그리고 장관 등은 겸할 수 있다. 프랑스 혁명 직후 만들어진 전통적인 단위이다. 도는 전통적으로 사회연대적 업무(l'aide sociale), 행정에 대한 관리 기능 등을 담당한다. 그 위에 광역지방(région)이 있다. 이 지방의 의사결정기관은 광역지역의회(Conseils Regionaux)이며, 집행기관은 광역지역지사(Préfet de region)이다. 광역지방은 경제 발전을 위한 기능 등이 주요한 기능이다. 2009년 현재 프랑스에는 22개의 지방이 있고, 이 중 4개는 본토 밖에 위치하고 있다.