프랑스의 중앙집권적 교육행정 체계와 지방교육행정기관의 역할 및 법적 근거에 관한 고찰 doc_id PCY_201509110513576731_12

한편, 교육과 관련된 법률을 대통령령(décret), 행정규칙(arrêt) 등의 형식으로 구체화하고 이를 집행하는 업무는 총리를 수반으로 하는 내각과 교육업무를 담당하는 국가교육부(ministère de l'Education nationale)와 고등교육연구부(ministère de l'Enseignement supérieur et de la Recherche)에서 담당한다. 이는 중앙집권제의 전통이 강한 프랑스에서는 지방자치제를 실시하고 상당한 시간이 흐른 현재에도 여전히 중앙집권적인 전통이 강하기 때문이다. 프랑스는 지방자치단체와는 별도의 교육행정기관이 존재한다. 우선 지방자치단체 위계와 비교할 때 광역지역 단위에서는 아카데미(académie)와 학구(rectorat), 도 단위에서는 아카데미국(la direction académique)이 있다. 이러한 지역단위의 교육행정기관은 국가교육부와 고등교육연구부를 중심으로 한 중앙부처와 함께 교사채용, 공급, 연수, 교육과정, 학교평가 등의 업무를 담당하고, 꼬뮨(communes)･도(départements)･광역지방(régions) 지방자치단체는 교육재정, 교육기관의 설치 등을 담당한다. 도 단위인 데파르망은 중학교의 신설을 위한 위치 선정, 건축, 학교시설 관리, 유지, 보수, 공립중학교의 학군 설정을 담당한다. 물론 이러한 사항에 대한 의사결정은 도의회(conseil général)가 하고, 이를 집행하는 것은 도지사(Le Préfet de départment)가 한다. 교육행정단위인 아카데미국과 국장은 관할 구역 내에서 교육감을 대표하고, 교육감의 관할 하에 아카데미의 교육 전략을 이행한다. 아카데미국장의 권한은 다음과 같다. ⒜ 유･초등학교에서 교사의 인사, 학생 관리, 교수방법, 예산의 운영, ⒝ 중등학교에서 학생관리, 교수방법이 그것이다. 광역지역 단위인 레지옹은 고등학교의 신설을 위한 위치 선정, 건축, 학교시설 관리, 유지, 보수, 성인의 평생교육을 담당한다. 물론 이러한 사항에 대한 의사결정은 광역지역의회(conseil régional)가 하고, 이를 집행하는 것은 광역지역지사(Préfet de région)가 한다. 반면 지방교육행정기관인 아카데미는 중앙정부의 교육정책을 당해 광역지역에 적합하도록 구체화하는 아카데미 교육계획(projet de l'académie)를 수립한다. 여기의 교육에는 유초등학교와 중등학교, 고등교육을 포함한다. 프랑스의 지방교육행정기관의 구성 및 역할을 살펴보면 다음과 같다. 첫째, 광역지역 단위에는 아카데미(académie)와 학구(rectorat)가 존재한다. 아카데미는 광역지역의 행정구역과 대체로 일치하나 예외도 존재한다. 아카데미의 장은 대통령이 임명하는 교육감(recteur)이다. 아카데미는 광역지역의 광역지역의회와 지방 지사(Préfet de region)와 협력하여 중앙정부의 교육정책을 지방에 구현한다. 아카데미의 학구(rectorat)는 아카데미 수준의 국가교육서비스부서이다. 둘째, 도 단위에서는 아카데미국(la direction académique)이 존재한다. 아카데미국(la direction académique)의 장은 장관이 추천하고 대통령이 임명하는 아카데미국장(directeur d'académie)이다. 국장은 관할 구역 내에서 교육감을 대표하고, 교육감의 관할 하에 아카데미의 교육 전략을 이행한다. 마지막으로 꼬뮨 수준에는 지방교육행정조직이 별도로 없으므로 꼬뮨에서 교육감을 대표하고, 교육감의 관할 하에 아카데미의 교육 전략을 이행하는 것도 국장이므로 실질적으로 최일선의 교육행정기관이다. 프랑스에서는 일찍이 지방자치단체가 집행을 위하여 법규적 효력의 명령을 제정할 수 있는 권한을 갖는지의 여부를 두고 다툰 바가 있다. 이와 관련하여 학계에서는 자유로운 행정권(la libre administration)을 규정한 헌법 제72에 근거하여 지방자치단체가 집행을 위하여 법규적 효력의 명령을 제정할 수 있는 권한을 갖는다는 긍정설과 법률이 중앙정부가 법규명령에 의하여 시행하도록 위임하지 않은 경우에만 지방자치단체가 집행을 위하여 법규적 효력의 명령을 제정할 수 있는 권한이 있다는 제한적 긍정설이 대립하고 있었다. 그런데 프랑스 헌법재판소에서 2002년 1월 17일 결정을 통하여 “헌법 제72에 근거하여 지방자치단체가 집행을 위하여 법규적 효력이 있는 명령을 제정할 수 있는 권한이 있으며, 다만 총리가 가지는 법규명령제정권을 침해할 수는 없다.”는 판시를 하였다(Jean-Bernard Auby, Jean-François Auby, Rozen Noguellou, 2008: 20-22, 70-71). 프랑스 헌법은 “프랑스 국민은 1789년 ‘인간과 시민의 권리선언’에서 규정하고 1946년 헌법 전문에서 확인 및 보완된 인권과 국민주권의 원리, 2004년 환경헌장에 명시되어 있는 권리와 의무를 준수할 것임을 엄숙히 선언한다.”고 전문에 규정함으로써 교육기본권(le liberté de l'enseignement, le droit à l'éducation)을 국민의 기본권으로 인정하고 있다(Gilles LEBRETON, 2009: 438-439). 그리고 교육기본권을 효과적으로 보호하기 위하여 제34조 제3항에서 입법권을 가진 국회가 교육의 기본원칙을 규율하도록 하고 있다.62) 이에 따라 ｢교육법전(Code de l'éducation)｣에서는 교육에 관한 기본원칙과 목표를 L111-1, 121-1 등에서 규정하고 있다. 주교육위원회나 주교육감이 제정한 규칙이나 규정은 특수교육(special education), 생활기록부(student record) 및 학생계정(pupil accounting), 교육구의 설치나 재배치 등에 관한 사항을 규율하고 있다. 문제는 주의회가 너무 많은 권한을 주교육위원회 등에 위임한 것은 아닌지에 대한 비판이 있다는 점이다. 이에 대하여 주법원은 행정기관에 대한 합리적인 권한 위임은 남용을 방지할 수 있는 적절한 수단이 마련되어 있는 한 ‘위임금지원칙(nondelegation doctrine)’을 위반한 것이 아니라고 판시했다. 결국 행정기관이 주의회의 위임범위 내에서 입법권을 행사하는 경우에, 그 행정기관이 제정한 규칙 등은 적법하다고 할 수 있다. 그러나 행정기관이 위임받은 범위를 넘어서 규칙 등을 제정한 경우에, 그 규칙은 무효(null and void)가 된다. 이후 비교적 나중에 제정된 충남의 교권조례는 ‘교권’에 대하여 인천광역시 조례의 정의를 그대로 수용하여 정의하기도 했다. 가장 최근에 제정된 전북의 교권조례의 경우 ‘교권’이란 “｢대한민국헌법｣ 및 법률에서 보장하거나 대한민국이 가입･비준한 국제인권 조약 및 국제관습법에서 인정하는 기본적 권리로서 교원에게 적용될 수 있는 모든 권리를 말한다.”(제2조 제2호)고 하였다. 한편, 효력 정지된 서울특별시 조례는 “교원의 기본적 권리 및 직무권한”으로 , 충남은 “부당한 간섭없는 자유로운 교육활동의 권리”로 정의했다. 회기만료로 폐기된 경기도 조례는 “교권”을 교원이 교육활동을 할 때 존중받아야 할 권위와 법률이 보장하는 제반 권리를 말하는 것으로 정의하여 ‘존중받는 권위’와 ‘보장받는 권리’로 유형화 한 특징을 보였다. 광주와 서울은 교권의 범위를 국제조약으로까지 넓혀 논의한 것이 특징이었다. 제2조 정의 조항에 나타난 교권에 대한 정의를 비교하여 제시하면 다음과 같다.