교권 보호를 위한 입법 체계의 정비 필요성과 지방교육자치 관점에서의 조례 제정 및 법적 쟁점에 관한 고찰 doc_id PCY_201509110513576731_13

조례의 명칭은 광주, 충남, 전북 모두 ‘교권과 교육활동 보호’를 키워드로 하여 명명되었다. 인천의 경우에만 ‘교권확립헌장 운영’이라는 명칭을 사용하였다. 이 교권확립헌장은 조례의 제2장(일반원칙, 권리수호, 권리보장, 책무이행, 학생교육)으로 규정되었고, 운영규정(운영원칙, 학생징계요구, 학생징계조치)을 두었다. 조례에 ‘헌장’이라는 불문법적 명칭을 쓴 취지는 이 조례를 교권확립을 위한 가이드라인으로 삼는다는 입법취지로 해석된다. 효력 정지된 서울특별시의 경우에는 ‘교권보호와 교육활동 지원에 관한 조례’로, 회기만료로 자동폐기된 경기도의 경우에는 ‘교권보호 지원에 관한 조례’로 명명한 특징을 보였다. 본회의에서 의결된 조례의 제안자는 모두 도의원으로서 특히 인천, 광주, 충남은 교육의원이 대표발의하였다. 한편, 전북은 교육감과 일반의원이 각각 제안했던 조례를 모두 교육위원회에서 부결시켰는데 교육의원들이 교권조례 제정에 부정적 입장을 취한 것이 주된 원인이었다. 전북의 경우 결국 회의규칙에 따라 야당의 도의원 등 30인이 본회의에 직접 제안하여 가까스로 제정되기도 했다. 이러한 맥락에서 대법원은 교원의 지위에 관한 사항을 ① 법률로 정하여 전국적으로 통일적인 규율이 필요하고, ② 국가가 상당한 경비를 부담하고 있어서 국가사무로 보았고, 제5조의 차별 및 불이익 금지와 교권보호위원회 및 센터의 설치･운영 규정은 국가사무에 관하여 법령의 위임이 없어 위법하다는 논지이다. 그러나 교육분야의 사무규정은 그리 간단하지 않다. ｢헌법｣ 제31조 제4항의 ‘교원지위 법정주의’는 교원에 대한 권리의 부여와 의무의 부과가 명령에 좌우되지 않고 법에 근거하여 교육전문가로서 지위를 보장한다는 취지로 볼 수 있고, 입법적 불비로 인하여 조례 등에서 구체적 지위 보장에 기여할 내용을 포함한다하여 이를 법률에 근거없다는 형식만을 들어 위법하다고 판단하는 것은 무리라고 본다. 조례의 구체적 규정과 법령과의 충돌 가능성을 살펴보고 판단할 문제인 것이다. 현재와 같이 ‘교권’의 개념을 방기한 채, 다중의 법률에서 규정하면서, 교권을 폭력･폭언･명예훼손과 같은 인권 침해에만 초점을 맞추어 위원회와 센터라는 대책마련 수준에서 논의할 경우, 진정한 의미의 교권 나아가 교원의 전문가로서 지위, 시민으로서 지위, 공직자로서 지위 등 모든 측면을 포괄하기는 어려울 것으로 판단된다. 보다 근원적인 대안은 ｢교육공무원법｣을 대하여 교원의 신분을 새롭게 창설할 수 있는 ‘교원법’을 제정하는 것도 전향적으로 검토해 볼 문제이다. 그러나 이러한 근본적 해결책의 경우 공무원법을 차용한지 60년 이상된 교원지위 관련 법체계를 고려한다면 쉽지 않은 작업이다. 따라서 교원지위향상법을 교원지위법으로 재구조화시키고 여타 관계법을 통합 재조정하여 교권의 다양한 측면(교육의 자유, 신분보장, 기본권)을 종합적이고 체계적으로 반영한다면 보다 현실적인 차선책이 될 수 있을 것이다. 현행법 체제를 따른다면, ｢교육공무원법｣ 혹은 ｢교원지위향상 특별법｣에 교권보호에 관한 조항을 추가하면서 교권의 보호에 관하여는 따로 대통령령으로 정하도록 하고, 대통령령에서는 교권의 기본원칙과 가이드라인으로 가칭 ‘교권의 보호에 관한 규정’(대통령령)을 정하고, 이어 시･도교육감이 수행하여야 할 교권 보호 조치의 구체적 방법(시･도교권보호위원회 및 교권보호센터의 설치)에 대하여는 시･도조례 혹은 교육규칙으로 정하도록 한다면, 보다 입법적 체계를 공고히 하는 방안이 될 수 있을 것이다. 이 점에서 지난 국회에서 박인숙 의원이 제안한 ‘교원등의 교권 보호법안’(2012.7.3)과 이학재 의원이 제안한 ‘교권보호법안’(2012.9.25), 정부가 교권보호 종합대책과 함께 수립하였던 ‘교원지위향상을 위한 특별법 일부개정 법안’(2012.9.27) 등을 원점에서 재론할 필요도 있다고 본다. 교원의 교권 보호 및 생활지도 지원을 위하여 교직원 대상 폭력에 대해 가중 징계하고, 정당한 교원의 지시에 따르지 않는 학생들에 대한 제재 규정을 추가할 필요가 있다. 그리고 학생-교원 간의 권리 충돌 시 해소방안이 모호하므로, 학생인권옹호관을 학교인권옹호관으로 변경하고, 권리를 부당하게 침해당한 학생과 교원, 학부모 등이 조사를 요청할 수 있도록 운영하는 방안을 검토할 필요가 있다. 조례 제정의 사전 또는 과정에서 내용적 합의를 통해 쟁점을 해소하는 방안은 매우 민주적이고 지방교육자치의 발전에 도움이 되는 방안이다. 이러한 점에서 전남(안)의 사례를 다른 시･도 및 조례에 대해서도 충분히 시도해볼만하다고 평가된다. 한편, 재의요구 및 재의결절차는 법률이 보장한 지방교육자치의 분쟁해소 방안이다. 조례 시행 후 개정 추진 역시 법률이 보장한 민주적인 분쟁해소 방안이다. 소송 등 사법적 절차를 통한 해소 방안도 합법적 해결과정의 하나로서 특히 지방자치법규에 관한 법원 및 헌법재판소의 해석을 얻어 이후의 쟁점 해소를 위한 법적 선례를 갖추게 된다는 점에서는 긍정적으로 해석할 수 있다. 다만, 소송을 남발하여 사법적 절차에 지나치게 의존하게 될 경우에는 교육의 문제를 스스로 해결하는 내재적 자율성이 약화되는 우를 범할 수 있다는 점에 유의할 필요가 있다. 뒤늦게나마 교육부의 일선 학교에 대한 관여의 직접적인 근거 조항이었던 제7조가 개정(2012.3.21)되어 교육부장관과 교육감이 공동으로 행사하던 학교의 교육과정 운영과 교수･학습방법 등에 대한 장학지도권(포괄적 장학･지도권)을 교육감이 행사할 수 있도록 개정된 것은 공동사무였던 것이 교육감의 고유사무로 전환된 의미를 갖는다. 포괄적 장학･지도권에는 교원과 관련한 사항이 포함될 수밖에 없다는 점에서 이 역시 전국적 통일성을 갖지만 국가사무라고만 할 수 없는 것이다. 또한, 헌법에서도 ‘교원의 지위에 관한 기본적인 사항’을 입법예고 했고, 국･공립학교 교원의 신분이 국가공무원이나 교육감이 당해 지역의 교원 임용권을 위임받아 실질적으로 행사하고 있는 점 또한, 교원의 지위가 국가사무이므로 조례로 정할 수 없다는 논지의 대법원 판례의 적용가능성의 한계를 드러내는 부분이기도 하다. 즉, 지방교육자치의 진전에 따라 자치사무 및 단체위임사무(조례제정 가능 영역)가 증대하고 있는 시점에서 여전히 상당부분의 권한이 장관으로부터 교육감에게 기관위임된 것(원칙적으로 조례 제정 금지)처럼 해석되고 있는 현실은 조례 제정을 통한 지방교육 자치의 활성화에 커다란 장애요인이 될 수 있다고 본다. 상위법령을 개정하여 조례와 관련된 분쟁을 해소하는 방안에 대해서는 신중한 접근이 필요하다. 특히 상위법령이 명확하지 않음으로 인해 발생한 문제를 해소하는 것이 아니라 상위법령에 명시적으로 금지되지 않은 사항과 관련하여 조례 제･개정을 추진하는 것을 견제하기 위한 것이라면 교육에 대한 통제를 유지시켜 지방교육자치의 발전을 저해한다는 우려를 불러일으킬 수 있으므로 꼭 필요한 경우에만 제한적으로 추진할 필요가 있다. 아직은 지방교육자치가 안착되지 못한 상황이다. 이러한 점을 고려할 때 교육부장관-시･도교육감협의회 간의 상설 협의체를 구성하고, 그 산하에 각각 전문인력을 갖춘 교육정책･입법 지원기관을 설치하며, 이 협의체를 통해 가능한 사안에 대해 순차적으로 합리적 타협안을 마련하고 이를 협약으로 체결하여 안정적인 지방교육정책이 추진될 수 있도록 관련 제도를 정비할 필요가 있다.