무상급식 실시를 둘러싼 지자체와 교육청 간의 권한 및 재정 부담 갈등과 이를 해결하기 위한 법적·제도적 논의 doc_id PCY_201509110513576731_17

서울 무상급식 지원조례에 관한 소송 등 사법적 절차를 살펴보면 다음과 같다. 당시 오세훈 시장은 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제28조 제3항에 따른 재소 권한을 활용하여 서울무상급식조례에 대해 대법원에 무상급식조례 재의결무효확인 소송을 제기하였다(2011.1.18.) 이에 대해 서울시의회는 2011년 2월 11일에 서울시장에게 대법원 소송 취하와 “서울시의회가 심의･의결한 2011년도 예산을 준수하고 서울시내 초등학생 전학년을 대상으로 한 친환경 무상급식의 즉각적인 실시”를 촉구하는 ‘서울특별시의회 친환경 무상급식 전면실시 촉구 결의안’을 의결하였다. 이후 서울시의회는 보궐선거에서 당선된 박원순 서울시장에게 대법원 소송 취하를 요청하였고, 2011년 12월 16일에 서울시는 ‘친환경 무상급식 등 지원 조례안 재의결 무효확인 소송 취하서’를 대법원에 제출했다. 이로써 서울무상급식조례에 관한 소송 등 사법적 절차는 일단락되었다. 서울에서는 주민투표 등 주민의 의견을 직접 확인하는 절차가 진행되었다. 시의회의 조례안 의결과 서울시장의 재의요구, 시의회의 재의결과에 따른 조례 공포, 시장의 대법원 소송 제기와 시의회의 조례 및 예산안 준수 촉구 결의 등에 이어서 새로운 해결 방식을 추진한 것이다. 즉, 오세훈 서울시장은 무상급식조례가 ｢지방자치법｣ 제14조 제1항이 규정하고 있는 주민투표에 부칠 수 있는 “주민에게 과도한 부담을 주거나 중대한 영향을 미치는 지방자치단체의 주요 결정사항 등”에 해당한다고 판단하고, 주민의 의견을 물어서 결정하자고 주장하면서 주민투표를 서울시의회에 제안하였다. 한편, 서울시의회는 주민투표에는 150억 이상의 예산이 소요되나 학부모 대상 찬반투표는 약 5억 원의 예산으로 가능하다고 주장하고, ‘공립초등생 무상급식에 대한 학부모 찬반투표 실시 촉구 건의안’을 의결하였다. 그 후 2011년 8월 24일에 ｢지방자치법｣ 제14조에 따라 무상급식 실시에 관한 주민투표가 실시되었다. 1안은 “소득하위 50%의 학생을 대상으로 2014년까지 단계적으로 무상급식 실시”이었고, 2안은 “소득 구분없이 모든 학생을 대상으로 초등학교는 2011년부터, 중학교는 2012년부터 전면적으로 무상급식 실시”이었다. 전남에서는 무상급식의 실질적 운영주체를 도지사로 규정한 것이 상위법과 불일치한다는 주장이 제기되었다. 전남도의회 전문위원 검토의견에서 “상위법령상 교육감의 의무와 권한인 학교급식업무의 실질적 운영주체를 도지사로 규정하는 내용이 포함되어 있어 법령과 불일치한다.”는 의견이 제시된 것이다. 그리고 전체무상급식 지원을 의무로 규정한 조례가 도지사의 재량권을 위축시킬 우려가 있다는 주장도 제기되었다. 전남도의회 전문위원 검토의견에서 “무상급식 전면시행을 전제로 한 지원계획수립의 강제 등으로 지원 방 식의 다양성이 배제되고, 지원여부 판단 등에 관한 도지사의 재량권을 상당히 위축시킬 우려가 있다.”는 주장이 제기된 것이다. 위에서 설명한 쟁점들을 정리하면 크게 4가지로 요약된다. 현행 제19대 국회에는 이와 관련된 법률안들이 다수 발의되어 있다. 김춘진의원안(2012.5.30.)은 “학교급식지원센터의 설립주체를 특별시장 등 광역자치단체장까지 확대하여 설립주체가 협의하여 공동으로 설치할 수 있도록 하며, 지원센터의 업무를 규정(안 제5조의2 신설)”하는 방안을 제안하였다. 이는 ①시･도지사의 광역단위 학교급식지원센터 설치･운영에 관한 논란을 방지하고, ②시･도지사의 학교급식사무에 관한 교육감 권한 침해 논란을 해소하기 위한 상위법률 개정방안이다. 박홍근의원안(2012.8.27.)은 “학교급식지원센터의 설립주체를 특별시장 등 광역자치단체장까지 확대하고 단독 또는 공동으로 설치할 수 있도록 하고(안 제5조의2제1항 신설), 국가는 예산의 범위에서 이 학교급식지원센터의 설치･운영에 필요한 비용을 지원하도록(안 제5조의2제2항 신설)”하는 방안을 제안하였다. 우원식의원안(2012.11.14.)은 “시･도지사 등은 학교급식을 지원하기 위하여 그 소속으로 급식지원총괄센터를 설치･운영하도록(안 제8조)” 하는 방안을 제안하였다. 이 법률안들은 시･도지사의 광역단위 학교급식지원센터 설치･운영과 관련된 상위법 위반 논란을 방지하기 위한 상위법률 개정방안이다. 전남도의회는 전문위원 검토의견(2011.3.15.)에서 “전라남도 예산담당관실에서는 현재 도의 어려운 재정여건을 감안할 때 (전체무상급식 지원)조례를 제정, 시행할 경우 전라남도의 재정부담을 더욱 가중시킬 것으로 판단된다고 통보하여 왔다.”고 제시하고, 그에 관한 전라남도 집행부의 검토의견을 첨부하였다. 이는 보편적 복지실현을 위한 전체무상급식 지원조례를 제정 및 시행할 경우에 지방자치단체의 재정부담 가중을 우려한 것으로 해석된다. 충북도의회는 이와 관련하여 ‘영･유아 무상보육 및 초･중학생 무상급식에 따른 정부지원 확대 건의안’(2012.6.22.)을 의결하였다. 중앙정부에 대해 “무상보육을 위한 추가 소요예산 전액을 국비로 지원할 것”과 “의무교육 대상자에 대한 무상급식은 헌법정신에 맞게 관련 법률을 개정하여 전액 국비지원토록해야 한다”는 의견을 제시한 것이다. “국가가 스스로 하여야 할 사무를 지방자치단체나 그 기관에 위임하여 수행하는 경우 그 경비는 국가가 전부를 그 지방자치단체에 교부하여야 한다.”고 규정하고 있는 ｢지방재정법｣ 제21조 제2항에 의하여 기관위임사무의 경비에 대해서는 국가가 전액 부담하여야 함이 원칙이다. 그러나 현행 법제들이 실제로는 사무별로 소요비용을 지급하지 아니하고 교부금 제도 등을 통한 포괄적 부담 방법을 주로 채택하고 있기 때문에 국가 부담의 원칙이 충분히 지켜지고 있다고 보기 어려운 점이 있다. 이는 ｢지방교육재정교부금법｣에 의해 교부금제도가 운영되고 있는 지방교육자치제도에 있어서도 마찬가지이다. 더욱이 교육행정권한을 규정하고 있는 법령들은 다른 여타 영역의 법령들보다 국가와 지방자치단체의 공동권한, 공동사무로 규정하는 경우가 많은바, 재정적 부담 측면에서도 이른바 공동투자･대응투자(matching fund)의 개념을 통하여 지방자치단체의 부담을 강제하는 경우가 많아 지방교육재정의 어려움을 가중시키는 원인이 되고 있다. 즉, 독일의 지방자치단체는 광역 수준이던 기초 수준이던 학교 운영자의 지위에서 학교 설립, 시설･설비 등 물적 환경 구축, 교원 채용, 재정지원 등 주로 외부적인 교육사무를 관할하게 된다. 한편, 지방자치단체에 있어서 교육의결기관은 지방의회가 된다. 대개의 경우 지방의회에 교육상임위원회가 구성･운영되며, 교육상임위원회에서는 전문가들의 참여가 보장된다. 독일의 지방교육은 기초지방자치단체(Gemeinde)의 사무로 되는 것이 일반적이며 지방교육행정기관을 별도로 구성하지 않고 지방자치단체의 행정기관이나 보조기관으로 설치하기 때문에 교육사무 또한 일반행정사무의 하나로 처리된다(이기우, 2011: 52). 다만, 특수학교의 설치･운영과 같이 광역지방자치단체인 크라이스(Kreis)에서 관할하는 경우도 있다.