독일과 프랑스의 행정 구조 및 지방자치 체제의 특징과 교육 권한 배분에 관한 비교 doc_id PCY_201509110513576731_18

독일의 행정구조는 연방(Bund), 주정부(Lander), 지방자치단체(Gemeinden)의 3단계로 이루어지는데, 주정부가 국가행정의 일차적 주체가 된다고 명시하고 있는 독일 기본법에 따라 기본적으로 주정부를 주축으로 구성되어 있고 지방자치단체는 주의회에 속하여 있지만 주헌법 및 주법률에 의하여 매우 폭넓은 자치권을 행사할 수 있다. 즉, 독일 기본법은 자치단체에도 선거로 선출된 대표기관(Vertretung)을 가진다고 정하면서, 지방자치단체(Gemeinden)에 대하여는 법률이 정하는 범위 내에서 관할 지역의 모든 사항들을 자기 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 함을 명시함으로써 지방자치단체도 법률상 임무영역의 범주 내에서 법률 기준에 따라 자치권을 가지고 있음을 밝히고 있다. 이는 지역사회의 모든 사항을 법률의 범위 내에서 지방자치단체의 책임으로 처리할 수 있도록 하여 지방자치단체에 대해서 제한적이지만 입법에 관한 권한을 부여한 것으로 인정되고 있음을 뜻한다. 이에 따라 지방자치단체는 해당 지역을 대표하는 권한과 더불어 재정고권, 조직고권, 인사고권, 조례제정고권과 지역의 사무 전반을 관장하는 사무고권을 보유하고 있다. 연방(Bund), 주정부(Lander), 지방자치단체(Gemeinden)라는 세 단계로 이루어진 독일의 행정체제는 각 단계가 수직적 관계가 아닌 수평적이며 독립적인 관계를 이룬다. 특히, “지방자치단체에게는 그 지역공동체의 모든 사무를 법률 범위 내에서 자기 고유의 책임으로 규율할 권리가 보장되어야 한다.”고 규정하고 있는 독일 기본법 제28조 제2항에 의해 크라이스(Keris)-게마인데(Gemeinde), 특별시(Kreisfreie Stat)로 이루어지는 지방자치단체에 강력한 자치권이 부여되어 있다. 한편, 독일에 있어서 교육은 오랜 역사적 전통으로부터 확립된 ‘주 문화고권(kulturhochheit)의 원칙’과 독일 기본법 제30조 및 제70조 등에 근거하여 주의 고유사무로서 명확하게 자리잡고 있다. 따라서 각각의 주들이 교육제도, 교육행정 및 교육내용의 자기 결정권한을 가지고 있다. 그리고 지방자치단체들은 교육사무를 다룸에 있어서 별도의 기관을 두지 않고 일반행정사무와 같이 수행한다. 구체적으로 각 주는 입법, 행정, 사법으로 나누어져 있으며 입법권한은 주의회에 속하며, 주가 각자의 조직과 기능 및 권한을 정하는 것은 고유의 권한에 해당하고 연방정부가 이에 관여할 수는 없다. 이에 따라 조례제정권의 범위 등 상세 사항들은 모두 각 주의 게미안데법(Gemeindeordnung)과 크라이스법(Kreisordnung)에 위임되어 있으며, 이들 게마인데법과 크라이스법은 모두 각기 고유사무 처리에 대해서는 법률이 별도의 규정을 갖고 있지 않는 한, 조례에 근거하여 정할 수 있다는 의미의 개괄적 조항들을 가지고 있다(박명흠, 2001: 51). 다만, 주헌법은 독일 기본법의 취지와 이념에 합치하여야 한다. 주의회는 주 수상의 선출 및 장관의 임명승인권과 주정부의 감독권한을 보유하며, 주의 고유 입법권한은 교육제도를 비롯하여 문화정책, 지방의 자치에 관한 사항, 경찰제도 등이 이에 해당하며 제안된 법안에 대하여 심의와 의결의 절차는 각 주마다 마련된 의사규칙(Gesch　ftsordnung)에 의한다. 아울러 입법은 의회와 더불어 주민투표에 의하여도 행사될 수 있는데, 법안은 주정부, 일정 수 이상 의원의 공동발의와 주민발안과 청원의 형식으로 제출된다. 프랑스는 1980년대부터 전통적인 중앙집권제에서 지방자치제로 점진적으로 변화하였다(Jean-Bernard Auby, Jean-François Auby, Rozen Noguellou, 2008: 1-77; 전훈, 2013: 2). 특히 지방자치제의 강화를 내용으로 하는 2003년 헌법 개정에서는 제1조에서 “…프랑스는 지방 분권을 기초로 하여 이루어진다.”고 명시하고 있다. 이에 따라 헌법은 제12장 지방자치단체에서 이에 관한 자세한 규율을 하고 있다. 프랑스의 지방자치단체는 꼬뮨(communes)･도(départements)･광역지방(régions)･특별지방자치단체(collectivités à statut particulier) 그리고 해외령(collectivités d'outre-mer)으로 구성된다(헌법 제72조 제1항). 여기서 특별지방자치단체와 해외령은 특별한 종류의 지방자치단체이고, 본토의 일반적인 지방은 우리의 읍면동, 시군구, 시도에 대응하는 계층과 비슷하게 꼬뮨(communes), 도(départements), 광역지방(régions)으로 계층을 이루며 구성되고 운영된다. 프랑스는 전술한 것과 같이 지방자치기관과 지방교육행정기관 간 권한이 다른데, 지방 교육행정기관이 교육제도 운영과 관련된 제반 업무를 담당한다면, 지방자치단체는 교육재정, 교육기관의 설치 및 시설 관리 등을 담당한다. 각 단위별로 입법영역과 내용을 살펴보면 가장 기초적인 자치단체인 꼬뮨은 유･초등학교의 신설을 위한 위치 선정, 건축, 학교시설 관리, 유지, 보수, 학생재정지원을 위한 학교 기금 설치(caisse des écoles)를 담당한다. 물론 이러한 사항에 대한 의사결정은 꾜뮨의회(conseil municipal)가 하고, 이를 집행하는 것은 꼬뮨장(maire)이다. 꼬뮨 수준에는 지방교육행정조직이 별도로 없지만 아카데미국장의 유･초등학교의 업무는 국장이 실제 담당하지 않고, 이를 다시 국가교육장학관(inspecteurs de l'Education nationale)에게 위임한다. 그러므로 꼬뮨 단위에서 유･초중교육 업무가 이뤄진다 볼 수 있다. 프랑스 헌법은 국민의 교육기본권을 보장하고 있고, 이를 효과적으로 보호하기 위하여 제34조 제2항에서 입법권을 가진 국회가 교육의 기본원칙을 규율하도록 하고 있으며, 이에 따라 ｢교육법전｣이 마련되어 있다. 프랑스는 전통적인 중앙집권제에서 지방자치제로 변화를 하고 있는 과정으로서 헌법 제12장에서 지방자치제에 관한 자세한 내용을 규율하고 있다. 이에 따르면 프랑스의 지방자치체제는 꼬뮨(communes)･도(départements)･광역지방(régions)의 수준으로 구조화되어 있는데, 이들 관계는 동일한 법적 지위를 가진 수평적인 구조이며 그 기능상 상호보완적이다. 특히 프랑스 헌법 제72조 제2항은 “지방자치단체는 그 차원에서 가장 잘 수행할 수 있는 소관사항에 대한 권한 전반에 대해 결정권을 행사한다.”고 규정하고 있는데, 이 규정은 권한 배분에 있어서 기초단체가 효율적으로 수행할 수 있는 기능은 기초단체가 수행함이 원칙이고 상급단체는 그 밖의 기능을 보충적으로 수행하여야 한다는 ‘보충성의 원칙(la principle de la subsidiarité)'을 헌법적으로 수용한 것으로 보고 있다(전훈, 2013: 57-59 참고). 자치법규의 합법성, 합목적성, 정당성, 전문성 확보 등 자치법규의 내실화 및 선진화를 위하여 프랑스에서는 다음과 같은 노력을 하고 있다. 첫째, 이미 설명한 것처럼 프랑스 헌법 제72조 제2항은 지방자치단체 스스로가 가장 잘 수행할 수 있는 소관사항에 대하여 권한을 행사할 수 있도록 명시함으로써 꼬뮨과 도, 광역지역이 수직적인 위계를 가진 구조가 아니라, 동일한 법적 지위를 가진 수평적인 구조이고 그 기능상 상호보완적으로 제도를 설계하였다. 따라서 지방자치단체는 자신의 특징과 역량에 적합한 업무를 담당하게 되며, 원칙적으로 상위 수준의 지방자치단체와 중복되는 업무가 없다. 이것이야말로 자치법규가 내실화될 수 있도록 하기 위한 프랑스의 가장 큰 특징이다. 그러면서 프랑스는 지난 1983년 ｢사무배분기본법｣의 제정, 1985년부터는 분야･기능별 일괄 이양법을 제정하기 시작했다. 특히, 교육 영역에서는 가장 빠른 1985년에 ｢교육분야의 권한이양에 관한 법｣을 제정하여 권한의 일괄이양을 추진한 바 있다. 이는 중앙집권적 전통이 강한 프랑스가 그 전통에서 오는 전환의 어려움을 강력한 의지로 해결하여 중앙의 권한을 인력, 재정 등과 함께 지방으로 실질적으로 이양하고자 한 시도로 주목할 만하다.