영국과 독일의 지방자치 및 교육자치 운영 체계와 그 특징 및 시사점 doc_id PCY_201509110513576731_19

전통적으로 지방단위 주민자치를 중심으로 운영되어 온 영국은 학교교육도 지역 중심으로 진행되면서 주민의 요구에 따라 점진적으로 변화되어왔다. 또한, 학교의 운영과 교육도 본디 학교장과 교사의 폭넓은 재량권에 속하였기 때문에 지역간, 학교간, 학급 간 차이는 당연한 것으로 받아들여졌다. 이는 영국 교육에 있어서 다양성의 근간이 되는 것으로 과도한 획일성과 경직성에서 벗어나고자 하는 우리 교육에 있어 시사하는 바가 크다. 영국에서 교육에 관한 최고 의사결정권한은 교육법을 비롯한 법률을 입법할 수 있는 영국 의회가 가지며, 그 집행권은 중앙정부의 수상과 교육부장관에게 있다. 지방정부는 영국 의회에서 제정된 ｢지방정부법｣에 의해 권한을 부여받는다. 따라서 지방정부의 교육사무는 의회에 의해 부여된 범위에 한정되므로 이런 점에서는 중앙정부의 제한을 받고 있다고 할 수 있다. 한편, 지방정부는 주민의 직접선거로 선출된 지방의원으로 구성되며, 의결기능과 집행기능이 사실상 통합된 기관이라는 특성을 지니고 있다. 따라서 입법기관과 집행기관 간 상호 긴밀한 관계가 유지되며, 지방의회 내의 교육위원회를 중심으로 교육정책을 빠르게 추진할 수 있는 장점을 갖고 있다. 전술한 것과 같이 영국은 지방 사무에 관한 의결권과 집행권을 가진 지방의회가 지방자치단체가 되어 지방자치를 실현하며 지방교육자치와 관련하여 교육행정을 담당하는 별도의 의결기관과 집행기관은 없다. 이러한 영국에서 입법권은 전적으로 국회에 속하며 지방자치단체는 기본적으로 행정기관으로 입법권을 갖지 않는다. 다만, 국회가 성문법에 의하여 부여하는 범위 내에서 조례를 제정할 수 있음으로 인하여 입법권을 실현할 수 있다. W. O. Hart(1973: 218)는 영국의 지방자치단체 입법권에 대해 “어떤 지방자치단체에도 고유한 입법권은 없으며, 입법권에 관한한 국회가 독점하고 있어서 지방자치단체의 입법권은 국회가 스스로의 입법권을 위임하는 유일한 방안인 법률(Statute)에서 유래하는 것으로 그에 종속한다.”라고 설명한다. 영국의 지방자치단체가 처리하는 사무는 성격 상 세 가지로 분류할 수 있다. “첫째, 법률상 위원회 위임이 불가능한 사무, 즉 지방의회 회의에서만 처리되어야 할 사무이며 지방세율의 결정, 기채, 사법안 추진절차가 해당된다. 둘째, 사무성질상 위임될 수 없는 중요한 결정이다. 자치단체의 주요 사업계획안의 최종승인과 같은 경우를 들 수 있다. 셋째, 사실상 또는 법률적으로 위임할 수 있는 사무이다. 이러한 사무는 지방의회가 위임결정하면 위임된다” (이성덕, 1991: 126-130). 한편, 국회에 의해 이양되는 자치권은 지방정부별로 비대칭적이다. 잉글랜드는 영국 의회가 직접 관장하며, 웨일)는 법률로 유보한 범위 내에서 부수입법 제정권을 보유하는 열거주의 방식(Positive system)을 따르고, 스코틀랜드와 북아일랜드는 영국 의회에 의해 유보되지 않은 분야와 범위 내에서 자치권을 갖는 포괄주의 방식(Negative system)을 따르고 있다. 그런데 영국에 있어서도 지역 간 형평성 문제, 학교 간 학업성취도 차이의 증대, 교육복지에 대한 요구 증가 등과 같이 복지국가화 현상으로 중앙정부의 교육에 대한 기능 강화가 요청됨에 따라 1988년 ｢교육개혁법｣을 계기로 점차적으로 교육에 대한 중앙정부의 권한과 책임이 상대적으로 강조되는 경향을 보이고 있기도 하다. 또한, 학교운영위원회를 중심으로 학교단위의 자율과 책임을 강조하는 경향이 커지고 있기도 하다. 이러한 과정에서 지방교육당국의 권한과 책임이 과거에 비하여 상대적으로 약화된 것은 사실이며, 그만큼 지방교육자치법규의 입법도 위축되고 있다. 한편, 영국은 지방의원들의 입법역량을 강화하기 위한 다양한 기제를 운영하고 있다. 일예로 지방의원 멘토링 프로그램(councillor mentoring programme)은 지방의원들의 입법역량 강화를 위하여 지속적으로 개별의원들의 수준에 맞게 지원하여 줌으로써 의정활동에 요구되는 입법적 또는 내용적 지식 및 정보를 제공하는 지방의원자문제도라고 할 수 있다. 특히, 연방과 지방정부가 함께 지방의원의 입법역량 강화를 위해 노력하는 예로 우리에게 시사하는 바가 크다. 영국을 구성하는 지방정부 중 스코틀랜드(Scotland)는 광역자치단체(county)와 기초지방자치단체(district)가 통합되어 있는 단일자치단체(unitary authority)이다. 스코틀랜드 의회(scottish parliament)는 해당지역에서 발생하는 문제에 관해서는 국회가 지니는 효력과 동일한 법률적 제정권을 지니며, 교육을 포함한 모든 공공 사안들을 담당한다. 특히 스코틀랜드의 경우 위에서 살펴본 바와 같이 포괄주의 이양방식에 의해 중앙정부가 법으로써 유보하지 않은 사무를 담당하므로 보다 광범위한 사무를 담당할 수 있는 여지를 갖고 있다. 스코틀랜드는 주민의 직접적 필요에 의한 적실성 있는 주민자치가 이루어질 수 있는 지방분권적 국가운영체제를 갖추고 있다고 할 수 있다. 법률안은 스코틀랜드 정부와 의회 내 상임위원회, 개인 의원, 야당 등에 의해 발의된다. 특히, 정부 구성원이 아닌 의회 구성원, 즉 Members of the Scottish Parliament(MSPs)가 제출하는 의원법률안의 경우 한 의원은 회기마다 2건 이상의 법률안을 제출할 수 없는 특징이 있다. 그리고 의원법률안은 다음과 같은 절차에 의해 발의된다. “첫 번째, 안건 초안을 하루 동안 의회활동 공고란(The Business Bulletin)의 G면에 게재한다. 두 번째, 논평과 의견을 구하는 협의 문서(consultation document)가 발부된다. 세 번째, 협의 기간이 끝나면 의원은 확정된 안건을 제기하고 한 달 동안 의회활동 공고란 G면에 게재한다. 네 번째, 정부가 입법하겠다는 의사를 표현하지 않고 18명의 의원과 두 정당의 지지를 받으면 회기 중 언제라도 발의할 수 있다.” 아울러 각 주들은 주 단위의 학교법을 제정하고 있는데, 주의 학교법은 일반적으로 연방정부 입법권의 배타적 경계권 밖에 있기 때문에 주 정부의 법률도 학교, 교육 영역에 서만큼은 대등한 효력을 갖는다고 할 것이다. 그리고 각 주들은 또한 같은 주라고 하더라도 지역마다 학교마다 다른 교육정책이 집행될 경우가 많은데 이는 전술한 주 문화고권의 원칙과 학교단위까지의 자치가 보편화되어 있음에 기인한다. 그런데 독일의 경우 각 주마다 상이한 교육제도가 운영됨으로 인하여 발생할 수 있는 과도한 격차 및 이질성 문제를 예방하고 해결하기 위하여 연방의 문화담당장관과 함께 개별 주들의 문화교육장관들이 모이는 협의체인 교육부장관협의회(Kulturministerkonferenz, KMK)제도를 갖고 있다. 이는 교육부장관과 시･도교육감 사이에 그리고 교육감들 사이에 다른 정책 지향점으로 인하여 갈등이 대두되고 있음에도 불구하고 장관과 교육감의 공식화된 회의체제의 마련에 있어서 아직은 미흡한 우리에게 적절한 시사점을 주고 있다고 할 것이다.