지방교육자치의 권한 배분과 운영 체계 및 단위학교의 자율성 강화를 위한 제도적 개선 방안 doc_id PCY_201509110513576731_20

예를 들어 주가 연방법인 ｢2001년 낙제학생방지법(No child Left Behind Act of 2001)｣을 따르지 않을 시에는 수백만불에 달하는 연방자금을 교부받지 못한다. 그 외에 연방의회가 연방헌법 제1절 제8조의 소위 주간(州間) 통상조항(interstate commerce clause)에 근거하여 교육기관에 영향을 주는 제정법을 제정하는 경우가 있으며 이 경우에는 연방자금의 교부와는 무관하다. 주로 차별금지나 인권과 관련된 경우에 이에 근거하여 연방제정법을 제정하고 있다. 다만, 이러한 권한에 근거한 입법은 주의 자치를 제한할 우려가 있으며 연방대법원 역시 연방주의의 근본 개념에 좀 더 충실한 해석을 하고 있으므로 연방의회가 이러한 권한에 근거하여 입법하는 데에 다소 소극적이다(Frank Kemerer & Peter Sansom, 2009: 6-9). 일본 헌법 제94조는 “지방공공단체는 재산을 관리하고 사무를 처리하며 행정을 집행할 권능을 가지고, 법률 범위 내에서 조례를 제정할 수 있다.”고 규정하고 있다. 이 규정은 지방자치단체에 대해 자치행정권, 자치재정권과 함께 자치입법권을 보장함에 다름이 아니다. 또한, 지방자치법 제14조 제1항은 자치입법권의 범위와 관련된 헌법의 ‘법률의 범위 내’의 의미를 ‘법령에 위반하지 않는 한’으로 구체화하고 있다. 아울러 동조 제2항은 “지방공공단체가 의무를 과하거나 권리를 제함함에 있어서는 법령에서 특별히 정하는 경우를 제외하고는 조례에 의하지 않으면 안 된다.”고 규정하고 있다. 나아가 전술한 지방분권일괄법 제정 및 시행 결과, 일본에서는 지방자치단체의 자주 입법권이 더욱 중요해졌다. 일본의 지방교육행정체제에 있어서 중앙정부와 지방교육자치단체는 독립성을 가지고 상호 대등한 관계를 유지하고 있으며, 중앙 교육행정기관인 문부과학성의 행정 및 운영상 감독 기능은 매우 제한적이다(정재훈, 2013: 46). 구체적으로 일본의 지방교육행정체제는 중앙교육행정기관인 문부과학성, 지방교육행정기관인 도도부현 및 시정촌의 교육위원회 그리고 단위학교로 구성된다. 특히 지방교육행정기관으로서 교육위원회는 일본 지방교육행정의 중심적 역할을 하고 있다. 즉, 교육위원회는 광역지방자치단체인 도도부현 및 기초지방자치단체인 시정촌 등에 설치되는 교육행정에 관한 합의제 집행기관으로서 평생학습, 교육, 문화, 스포츠 등 폭넓은 시책을 전개하고 있다. 교육위원회의 현재 설치 현황은 도도부현 교육위원회 47개, 시정촌 등의 교육위원회가 1,831개인데, 시정촌 등의 현황을 좀 더 세부적으로 살펴보면, 시(786개소), 특별구(23개소), 읍(町)(750개소), 촌(村)(183개소), 공동설치(1개소), 일부사무조합(86개소), 광역연합(2개소) 등으로 구성되어 있다. 아울러 중역단위의 지방교육자치제도에 있어서는 독일과 프랑스 등의 사례에서 볼 수 있었듯이 교육의 내적사항과 외적사항을 구분하여 각각의 관할청을 분리할 수도 있을 것이다. 즉, 교육의 목표, 내용, 과정, 학사관리, 교원임용 등 내적 사항은 중역단위의 지방교육자치제도 고유의 사무로 하고, 그밖에 교육제도 및 교육기관의 설치, 시설 관리 등 여건은 광역의 일반자치단체의 관할로 함으로써 일반자치단체와 교육자치단체 간의 권한 갈등 문제의 해소도 함께 도모하는 것이다. 그리고 미국의 경우 고유한 교육예산 편성권과 과세권을 갖는 주체로서 미국 지방교육자치제도의 핵심적 위치를 차지하고 있는 교육자치구를 최근에 규모의 경제를 고려한 효율성 측면에서 점차 중규모 이상으로 통합하여 가고 있는 사실 그리고, 일본 역시 기초자치단체의 협소성 문제를 지방자치단체 사이의 협력과 통합을 통하여 극복하는 지방자치단체 간 연합 성격의 특별지차단체제도를 활성화하고 있음에서 중역단위 지방교육자치제도로의 변화 필요성을 다시 한 번 생각할 수 있다. 이와 같은 중역단위 지방자치제도의 실시와 관련해서는 이미 2000년도 초반에 이주호 외(2002), 박준철 외(2003) 등에 의하여 검토가 된 바가 있다. 여기서 중역단위 교육자치제도란 178개의 지역교육지원청들을 40 내지 50여개로 통･폐합하여 여기에 특별지방자치단체로서 법인격을 부여하는 것이다. “이와 같은 중역단위 교육자치제도가 의미있는 것은 현재 지방교육자치제도의 불완전성 특히, 기초단위에서는 자치가 이루어지지 않으면서 광역단위의 자치 역시 교육감이 일반 지방자치단체의 교육･과학･기술･체육･기타 학예에 관한 사무를 관장하는 기관으로서의 불완전한 위상을 갖고 있는 체제를 벗어날 수 있는 기제가 될 수 있기 때문이다”(황준성 외, 2011: 238). 그리고 이러한 중역단위 지방교육자치제도가 실시될 경우에는 오늘날의 광역과 기초로 양분되어 있는 일반지방자치단체로부터 완전히 독립된 특별지방자치단체로의 법적 위상을 추구하면서(황준성, 2010：74) 여기에 독자적인 지방교육자치법규제정권과 함께 지방교육조세징수권을 부여할 수 있게 된다. 다만, 이와 같이 중역단위로 재편됨에 있어서 일반자치단체와의 협력 관계도 고려하지 않을 수 없으므로, 일반 자치단체에서의 중역단위 개편과 연동하여 추진된다면 더욱 큰 시너지 효과를 기대할 수 있을 것이다. 또한 지방자치단체 입장에서 교육에 관한 권한은 부여받거나 유보되지 않은 사무에 속하므로 사실상 어느 정도의 독립성을 부여받고 있다고 할 수 있다. 아울러 지방자치단체는 의회의 법률에 의해 명확히 명시되지 않은 사무를 집행고자 하는 경우에 있어서 관련된 별도의 법률안을 의회에 제출하여 지방법(Local Act)의 제정을 요구할 수도 있다. 요컨대, 교육에 관한 업무는 사실상 중앙보다는 광역지방자치단체의 업무로 인식되어 왔으며, 교육행정을 담당하는 별도의 의결기관과 집행기관이 있는 것이 아니라 일반행정을 담당하는 기관들에 의해 수행되어 왔다. 따라서 교육에 관한 자치법규는 광역지방자치단체 의회에서 조례를 통하여 규정되어 왔고, 이렇게 의결된 내용을 지방집행기관 내 교육국의 수장인 교육국장이 집행하여 왔다. 특히 영국 중앙정부의 의원내각제와 같이 지방자치단체도 의결기관인 지방의회와 집행기관이 사실상 분리되지 않은 형태를 취하고 있기 때문에 지방의회와 산하의 분과위원회로서 교육위원회, 그리고 교육국장으로 이루어진 이른바 지방교육당국(Local Education Authority)이 교육에 관한 업무를 행하여 왔다. 교육에 있어서 지방분권 또는 지방교육자치제도라고 함은 단위학교의 자율성 보장으로 귀결되어 짐으로써 학교교육의 다양성을 담보하고 교육기회의 실질적인 균등화 실현을 통해 국민들의 교육기본권을 궁극적으로 보장하기 위한 것(황준성 외, 2010: 190)이다. 즉, 지방교육자치법규의 입법현황과 개선방안을 검토하는 본 연구도 궁극적으로는 단위학교의 교육력 강화를 통해 학생들의 학습권 보장 및 실현에 기여하기 위함이다. 이러한 맥락에서 지방교육자치법규와 관련된 개선 논의가 자칫 무의미한 것이 되지 않기 위해서는 교육입법권한 및 교육행정권한의 소재와 배분 그 자체도 중요하지만, 그 보다는 이러한 권한들이 학교의 자율성과 교육력 제고를 위해서 어떻게 행사되고 발현되어야 하는가로 논의와 정책방향이 발전되어야 한다. 즉, 관련 권한이 국가 수준에서 지방 수준으로 옮겨가는 것뿐만 아니라, 이후에 이양된 권한의 철저한 분석을 통해 불필요한 규제를 양산하는 권한은 과감하게 폐지하고, 또 가능한 많은 권한들을 단위학교로 재이양하는 조치가 따라야 할 것이다. 또한 단위학교의 자율권이 커짐에 따라 그에 수반되는 책임을 물을 수 있는 기제 그리고 자율권을 실질화시킬 수 있는 인적･물적 자원의 보강과 역량 강화 방안도 함께 강구되고 실현되어야 함은 물론이다.