지방의회의 입법 역량 강화를 위한 자율적 조직 구성권 및 인사권 확대, 전문 인력 확충, 그리고 주민 참여 활성화의 필요성 doc_id PCY_201509110513576731_24

그런데 현재 지방자치단체에서 특히 시･도의회에서 입법활동을 지원하는 기구는 앞의 현황 분석에서 살펴본 바와 같이 의회사무처 내 입법(정책)담당관과 위원회별 전문위원 등으로 매우 제한적이며, 이 조차도 조직되어 있지 않은 시･도도 있다. 아울러 그 기구 및 소속 직원의 직급, 정수 등이 모두 대통령령인 ｢지방자치단체의 행정기구와 정원기준 등에 관한 규정｣ 제15조 및 별표4, 5에 의해 통제를 받고 있는 형편이다. 이와 관련하여 우선 시･도의회의 기구 및 소속 직원의 직급, 정수 등을 해당 지방자치단체 특히 지방의회에서 자율적으로 정할 수 있도록 해야 할 것이다. 즉, 이미 2007년부터 전국 지방자치단체에 기준인건비제(구 총액인건비제)가 도입되어 운영 중이므로, 이를 토대로 지방의회의 자율구성권을 확대할 필요가 있다. 특히, ｢지방자치법｣ 제59조에 의해서 위원회에서 의안과 청원 등의 심사, 행정사무감사 및 조사, 그 밖의 소관 사항과 관련하여 검토보고 및 관련 자료의 수집･조사･연구를 수행하는 전문위원의 구체적인 정수 및 직급 그리고, 기타 입법지원기구의 조직 등의 경우에는 탄력적인 운영이 가능하도록 그 구체적인 사항을 조례에서 정하도록 하여야 한다. 이와 함께 현행 ｢지방자치법｣ 제91조는 지방의회에 두는 직원을 지방의회 의장의 추천에 따라 그 지방자치단체의 장이 임명하도록 되어 있다. 물론 별정직 공무원, 임기제 공무원, 일반직공무원 중 시행령 별표 7의2에 의해 위임된 경우에는 지방의회 사무처장･사무국장･사무과장에게 임용권이 있지만, 이는 지방의회 자체의 자율구성원과 함께 입법역량 강화를 위한 기구 및 인력 운영을 실질적으로 가로막는 원인이 되고 있는바 이에 대한 개선이 필요하다. 즉, 기본적으로 지방의회 직원의 임용권은 원칙적으로 지방의회 의장에게 부여된 후, 필요한 범위 내에서 사무처장･사무국장･사무과장에게 위임되어야 할 것이다. 이와 같이 지방의회 조직 구성권 및 인사권에 있어서 의회 자체의 자율권을 확대하는 바탕 아래에 입법지원기구의 확대 및 인력의 확충을 도모할 수 있을 것이다. 특히, 헌법으로부터 유래하는 지방교육자치제도의 가치를 보장하고 실현하여야 하는 교육위원회 전문위원실과 사무처 입법정책관 내 교육자치법규 담당 인력 확충을 적극적으로 추진하여야 한다. 일각에서는 시･도의원의 입법역량 제고와 함께 집행부에 대한 효과적인 견제 등을 위해서 국회의원의 경우와 같이 보좌진 제도를 갖추어야 한다는 주장도 있으며, 그 필요성이 큰 것이 사실이다. 다만, 다른 한편에서는 지역의 열악한 재정상황과 의원의 개인비서 역할 수행 가능성 등을 이유로 부정적인 시각이 있는 것 또한 사실이다. 시･도의원의 보좌진제도와 관련해서는 서울특별시의회의 경우 의원보좌관 도입을 위한 조례를 의결하였으나 대법원에 의해 무효판결41)을 받은 바도 있다. 그렇지만 지방분권도 진전되어 지방의원에게 요구되는 역할과 기능, 책임성 또한 커지고 있으므로, 지방재정의 형편은 여전히 쉽지 않으나 지방의회와 지방자치의 발전을 도모하는 차원에서 의원보좌관제도의 도입을 허용할 필요성은 커졌다고 볼 수 있다(문상덕, 2012: 280). 특히 교육의 전문성이 중시되는 교육입법을 담당하는 교육위원회의 경우 더욱 그러하다. 다만, 각 지방자치단체마다 여건이 다르고 해당 주민들의 지방의회를 보는 시각도 일부 차이가 있기 때문에 보좌진제도라는 명목으로 획일화하여 도입하는 것보다는 보다 다양한 방안으로 지원조직과 인력을 갖추어 나가도록 하는 것이 더욱 바람직할 수 있다. 일반 자치법규와 관련해서는 이른바 표준조례가 많이 활용되고 있다. 지방자치단체 제정 조례의 대부분이 사실상 기관위임사무임에 해당함에도 불구하고 특별히 법령 상 위임을 통해 제정되는 위임조례인 상황에서, 각 지방자치단체 간에 별다른 여건상의 차이자 없는 가운에 비록 법령의 형식은 아니지만 전국적 통일성을 갖출 필요가 있고, 지방자치단체의 경우 독자적인 조례입법권을 수행할 능력이 부족함 등을 이유로 표준조례가 마련되고 있다(김철, 2008: 120). 이와 같은 표준조례는 지방자치단체의 조례입법 과정에서 상위법 제정 및 위임의 취지에 부합하는 조례 제정을 가능하게 하고 지방자치단체의 오류 방지 및 지방자치단체의 입법역량의 한계를 극복할 수 있는 기제가 된다는 점에서는 긍정적이다. 그러나 표준조례가 법상으로는 구속력이 없음에도 실질적으로는 이를 따르지 않기 어렵다는 측면에서 해당 지방자치단체의 특성과 필요성에 부응한 조례의 제정이 어려워져 전국적으로 거의 동일한 조례가 만들어지고 나아가 지방자치단체의 자주적인 입법능력을 향상시킬 수 있는 기회를 놓치게 된다는 점에서 부정적인 측면도 많이 지적되고 있다. 이와 관련하여 제주특별자치도의회에서 도입한 정책자문위원 제도는 그 대표적인 사례가 될 수 있다. 제주특별자치도의 경우에는 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣(이하 ‘제주특별법’) 제45조에 근거하여 “도의회의 조례의 제정･개폐, 예산･결산심사, 행정사무감사 및 조사 등의 활동을 지원하고, 도의회의원 또는 상임위원회의 의정활동을 지원하기 위하여 ｢지방자치법｣ 제56조의 규정에 의한 상임위원회별로 3인 이내의 정책자문위원을 둘 수 있다.”(제1항). 아울러 ‘정책자문위원은 임기제 5급 지방공무원 또는 5급 상당의 별정직 지방공무원’으로 보해지고 있다(제2항). 물론 제주특별자치도의 경우, 다른 시･도들과는 달리 제주특별법에 의하여 특별자치도의 위상에 맞게 많은 특례 권한을 갖고 있으며, 그 특례 사항들을 자치법규로 규정하여야 하는 특수성이 있지만, 이와 같은 ‘정책자문위원’제도를 다른 시･도들에서도 적극적으로 활용할 필요가 있다. 특히, 이와 같은 입법지원기구의 조직은 지방자치에 있어서 자치조직권의 측면에서 더욱 강조되어야 한다. 즉, “자치조직권의 확대는 선(先)분권-후(後)보완 이라는 지방분권 원칙에 가장 적합한 과제로서 다른 분권과제들에 앞서서 중앙정부가 지방자치단체에 이양해야 할 권한임과 동시에 지방분권 실현의 초석을 다질 수 있는 과제이기 때문이다”(고경훈 외, 2010: 42). 정책자문위원 제도와 같은 맥락에서 입법지원조직에 대한 입법전문성의 향상을 위하여 현재 법원에서 시행하고 있는 ‘로클럭(law clerk: 재판연구원제도)’과 유사한 제도를 벤치마킹하여 지방의회 각 상임위원회별로 관련분야 전문가로 구성된 입법전문연구원제도 도입을 검토할 수 있는데, 연구원의 인적충원은 각 대학원의 법학 또는 관련분야 박사학위자와 로스쿨출신 변호사들의 영입을 통하여 가능할 수 있을 것이며, 이러한 입법전문가의 영입은 입법지원에서의 전문성과 의정업무의 성과를 배가할 수 있을 것으로 기대된다(고인석, 2014: 156). 중앙과 지방 간 사무재배분 등 제도적 정비 그리고 지방자치단체 스스로의 입법역량 강화와 함께 필요한 것이 자치법규 입법과정에 주민들의 참여를 실질적으로 확대함으로써 보다 다양한 의견들을 수렴할 수 있게 됨에 따라 진정한 주민의 뜻을 대표할 수 있는 입법이 되도록 하는 것이다. 이와 같은 측면에서 ｢지방자치법｣은 우선적으로 ‘주민의 조례 제정 및 개･폐 청구제도’를 두고 있다. 즉, ｢지방자치법｣ 제15조, 제15조의2 등에 근거하여 일정 주민 수 이상이 연서로서 당해 지방자치단체의 장에게 조례의 제정이나 개정 및 폐지를 청구할 수 있다. 이와 관련하여 앞의 현황 분석에서 살펴보았듯이 서울시의 ‘학생인권조례’ 제정 과정에서는 조례의 제정을 요구하는 주민청구와 함께 주민청구 조례안에 대해서 반대하는 주민청원이 동시에 제기되는 등 적극적인 주민의 참여가 이루어진 예도 없지 않다. 그러나 이러한 주민청원 등의 예는 서울시에서만 6건 정도 있었을 정도로 국가적 또는 최소한 지역사회에 있어서 커다란 이슈가 된 사안들을 중심으로 어느 정도 영향력을 갖추고 있는 단체들을 중심으로 제한적 수준에서만 이루어지는 것이 사실이다. 즉, 대다수의 자치법규는 지역주민들의 최소한의 관심과 통제도 받지 못하는 상황에서 제･개정 또는 폐지되고 있다.