지방자치 및 지방교육자치법규의 입법 역량 강화를 위한 전문적인 입법 지원 체계 구축 및 제도적 개선 방안 doc_id PCY_201509110513576731_25

한편, 지방의회 특히 시･도의회에도 법제 심사를 담당하는 조직을 별도로 둘 필요가 있다. 특히, 중앙 또는 지방자치행정기관 등에서 법제 심사를 담당했던 경험을 갖춘 공무원 및 퇴직공무원을 상근 또는 비상근으로 임명하는 ‘자치법규 심사관제도’와 함께 외부 전문가 집단의 인력 풀을 갖추어 이들을 통해 자치법규 심사 업무를 비정기적으로 수행하도록 하는 방안도 검토할 필요가 있다. 아울러 지방자치단체의 자치법제 활동을 지원하고 있는 법제처는 ｢제주특별자치도 설치 및 국제자유도시 조성을 위한 특별법｣에 의하여 조례 등 자치법규의 제･개정 필요가 많은 제주특별자치도에 법제관 1명을 파견한 바 있는데, 이를 참고하여 17개 시･도 중 필요로 하는 경우에는 법제처가 법제관을 시･도의회에 파견하는 방법을 고려할 수 있을 것이다. 이론적 배경에서 전술한 바와 같이 국가수준에서 지방자치법규의 입법을 지원하기 위한 법적 근거는 ｢지방자치법｣ 제166조 제2항의 국가가 “지방자치단체의 사무를 처리하는 데에 필요하다고 인정하면 재정지원이나 기술지원을 할 수 있다.”는 규정에 의거한다. 이에 정부부처인 법제처는 지방자치단체를 대상으로 조례, 규칙 등의 자치법규가 적법하게 입안되고 명확하게 해석되도록 자치법제 활동을 지원한다. 자치법규 입법을 위한 대표적인 지원제도 및 활동으로는 의견제시제도, 법제교육, 종합자문, 각종 지침서 발간･배포 및 모델(표준)조례안 마련 등이 있다. 자치법규 의견제시제도를 통해서는 자치법규를 입안하는 과정에서 상위법령에 대한 위반 여부를 확인해 주고, 입법기술상 지원이 필요한 경우나 집행과정상에서 자치법규 자체의 해석에 의문이 드는 경우 지방자치단체의 요청을 받아 자치법규의 입안과 해석을 지원하고 있다. 타당성과 규범력을 갖춘 지방교육자치법규 특히 교육조례를 입법화하기 위해서는 비전문가인 교육위원들에게 법제실무와 교육의 전문가들이 체계적이고 지속적으로 자문을 제공할 수 있는 입법지원체계가 갖추어져야 한다. 이와 같은 맥락에서 일반자치단체로서 경기도의 경우에는 지난 2009년에 ｢경기도의회 의원 입법 활동 지원에 관한 조례｣를 제정한 바 있다. 동 조례는 제1조에서 제정목적을 “경기도의회의 자치입법 역량을 제고하고 효율적인 지원을 위하여 ‘경기도의회 의원 입법 활동 지원 위원회’ 구성과 그 운영에 관한 사항을 정한다.”고 규정하고 있다. 그리고 위원회는 의장이 위촉하는 11명 이내의 위원으로 구성하되, 그 구성은 의회사무처 입법정책담당관은 당연직위원이고, 그밖에 경기도의회 의원 4명, 입법에 관하여 학식과 경험이 풍부한 외부 전문가 6명이 되도록 하고 있다(제2조). 그동안 지방의회의원은 국회의정연수원을 통한 일주일 간의 단기연수교육으로, 지방자치단체 입법관여자들의 교육은 법제처의 며칠 간의 단기연수교육을 통하여 교육이 시행되어 왔다(고인석, 2014: 152). 이와 같은 연수 및 교육은 다수의 지방의회의원들과 기타 지방자치단체의 입법관여자들이 당초부터 자치법규 입법과 관련된 전문적 역량을 갖추고 있다면 문제가 되지 않을 것이다. 그러나 실제로는 지방의회의원과 기타 입법관여자들의 다수는 입법 기술 등 입법역량이 매우 제한적임은 물론이며, 교육위원회 소속 의원들의 일부는 내용적 측면에서도 교육과 관련된 전문성 또한 부족한 것이 사실이다. 따라서 지방의회의원을 비롯한 지방자치단체 입법관여자들의 전문성을 제고할 수 있는 노력이 국가 수준과 해당 시･도 수준에서 함께 있어야 한다. 즉, 국가는 시･도의 입법역량 강화를 위한 연수 지원 체제를 구축함은 물론, 시･도 자체에서도 의원 및 기타 입법관여자들을 대상으로 하는 입법역량 제고 연수를 활성화하여야 한다. 고인석(2014)은 자치입법에서의 입법갈등 문제와 개선방안을 제시한 연구에서 지방자치단체의 자치법규 입법과정에서 나타나는 입법갈등현상의 다양한 원인과 문제점을 검토하고, 입법의 민주적 정당성과 체계적 정당성을 확보할 수 있는 자치법규에 대한 입법권의 확대방안을 서울시광장조례, 무상급식조례, 학생인권조례, 교권조례 등의 사례분석을 중심으로 심층적으로 검토하여 최적화 입법을 위한 개선방안을 도출하여 제시하였다. 특히, 자치법규의 개선을 위한 향후 과제로 관련 법령의 체계화, 지방의회의 입법권 확대, 입법갈등의 예방과 자치입법의 개선을 위한 과제 등을 제안하고 있다. 김배원･최우영･강기홍･김수연(2013)은 자치법규 제때 마련 실태 진단 및 법제처 지원방안 모색을 위한 연구를 통해 법령의 구체적인 시행과 관련하여 최종 단계인 자치법규가 적시에 마련되지 못하는 원인을 자치법규 현황에 관한 실증적 분석을 통해 파악하고, 그 원인에 따른 개선방안과 정부부처인 법제처의 대응 방안을 제시하였다. 자치법규에 대한 현황조사는 환경법령, 국토교통법령, 기타 법령을 중심으로 이루어졌으며, 현황조사를 통해 자치법규 제때 마련을 위한 개선방안을 입법 절차적 방안, 입법 기술적 방안, 입법 내용적 방안으로 나누어 제시하였다. 양승실･한국교육행정학회연구팀･한국교육재정경제학회연구팀(2010)은 지방교육발전을 위한 지방교육 행･재정체제의 선진화 방안 연구를 통해 수요자의 필요와 요구에 따르는 교육서비스를 효과적, 효율적으로 제공할 수 있는 지방교육 행･재정 운영 현황 및 과제를 분석하고, 교육행정 및 일반행정 사이의 갈등과 혼선을 감소시키면서 지방교육 발전의 동력으로 작용할 수 있는 지방교육 행･재정체제 선진화 방안을 모색하였다. 이를 위해 교육행･재정 선진화 개념틀을 개발하고, 지방교육행정의 실태 및 문제를 분석함에 더하여 지방교육행정기관의 기능 재편방안을 모색하여 지방교육행정 선진화 방안을 도출하면서, 지방교육재정운영의 현황 및 문제를 분석하여 지방교육재정 재원의 확보･편성･심의･운영 과정에 있어서 전문성 제고 과제를 제시하였다. 또한, 일반자치단체와의 연계･협력을 중심으로 하는 교육재정체제의 선진화 방안을 제안하였다. 넷째, 시･도의회의 입법지원 조직 및 전문인력 확대가 필요하다. 입법과정에 따른 분석결과, 지방교육자치법규 제정에 있어 교육감에 의한 발의가 전체의 73.2%를 차지하고, 의원과 소관 상임위원회(위원장 말의 포함)의 발의는 25.4%에 그치고 있는 것으로 나타났다. 이는 고인석(2014)의 연구와도 일치하는 결과로 시･도의회의 입법기능이나 입지가 아직까지는 많이 취약하기 때문인 것으로 분석되어진다. 또한, 17개 시･도의 지방교육자치법규의 최근 4년간의 의원 발의 건수가 경기도 151건, 광주 56건, 서울 50건, 제주 33건, 부산 32건 순인 것으로 나타나, 각 시･도의 입법화 실적(경기>서울>광주>부산>전북)과도 거의 일치하는 것으로 분석되었다. 이는 의원의 발의가 지방교육자치법규의 입법 활성화에 긍정적 영향을 미치고 있는 것으로 판단할 수 있는 부분이다.