학생인권조례의 제정 과정과 법적 타당성, 주요 내용 및 교권 보호 규정, 그리고 자치법규 정비를 위한 제도적 개선 방안에 관한 고찰 doc_id PCY_201509110513576731_28

학생인권조례와 관련해서는 주민청구 발의 및 청원이 모두 제기된 사례가 있다는 점에서 주목된다. 서울의 경우, ｢지방자치법｣ 제15조에 근거하여 주민들의 조례 제정에 관한 청구가 발의됨으로써 입법절차가 시작되었다. 구체적으로 2011년 5월 20일에 교육감에게 접수되었고, 2011년 8월 3일에 수리되었다. 대표청구인은 홍세화이고, 실제 진행은 ‘학생인권조례제정 서울본부’가 주도하였으며, 2010년 10월 27일부터 다음 해 4월 26일까지 청구인 서명을 받아 2011년 5월 20일 기준으로 8만5천498명의 서명이 교육감에게 제출되었다. 이후 교육감에게 제출된 서명 중 1만3천995명 분(16.4%)이 무효처리 됨으로써 추가 서명이 다시 제출(3만999명)되는 과정을 거쳐 주민청구조례안에 대한 법정인원이 충족되어 8월 3일에 최종적으로 수리가 결정되었다(9만7천702명). 그러므로 최종 제출자는 교육감이나 다른 시･도에서 교육감이 제출한 경우와는 입법과정이 전혀 다르다. 서울의 경우 ｢지방자치법｣ 제73조 내지 제76조에 근거하여 서울시의회에 주민청구조례안에 대한 주민의 반대 청원도 제기되었다. 즉, 2011년 12월 13일에 한국교원단체총연합회장인 안양옥 외 19인이 한학수 서울시의원 소개를 받아 ‘서울 학생인권조례안 반대에 관한 청원’을 제출하였다. 청원의 요지는 “학생인권조례의 제정은 학교위기와 교실붕괴를 가중시키고, 교권추락을 심화시킬 우려 등 많은 문제점이 발생되고 있으므로 ‘서울 학생인권조례’ 주민 발의안을 서울시의회에서 부결하여 줄 것을 요청한다.”는 것이다. 이 청원안은 2011년 12월 14일에 상임위원회에 회부되었고, 2012년 2월 22일에 상정되어 불수리하기로 의결되었다. 불수리 사유에 대해 서울시의회는 “주민발의안은 이미 2011년 12월 19일 서울시의회 교육위원회에서 수정안이 가결됨에 따라 폐기된 안건으로, 동 청원의 건은 이미 그 사안이 종료되었다.”고 제시하였다. “조례는 지방자치단체의 고유사무에 대한 사항이나 법률의 위임을 받은 사무에 대하여 규정하는 자치법규이므로, 보편적인 가치인 인권을 조례로 정하는 것은 법체계상 타당하지 않다”는 주장이 있다(안양옥 외, 2011: 1). 이에 대해 학계의 다수 의견은 지방자치단체의 고유사무나 위임사무가 아니더라도 상위법에 위반되지 않을 경우에는 조례 제정이 가능하다고 보고 있다. 이때 법률과 조례가 배치될 때에는 상위법 위반으로 보고, 부령(시행규칙)과 조례가 배치될 때에는 상위법 위반으로 보기 어렵다는 것이 통설이며, 대통령령(시행령)과 조례가 배치될 때에 대해서는 일부 논란이 있으나 대통령령에 저촉되는 조례를 제정하는 것은 어렵다고 보는 견해가 통설이다(이주희, 2007: 72-75). 그리고 학생인권조례는 학생의 인권 그 자체에 관한 전체적이고 새로운 규범이라기보다는 이미 헌법과 법률 등에서 보장하고 있는 학생의 인권에 관한 규정을 모아서 국민들이 알기 쉽게 확인해주는 성격의 규범이다. 그러므로 학생의 인권에 관한 조례를 제정하는 것 자체가 법체계상 타당하지 않다는 주장은 지나치게 협소한 해석으로 볼 수 있다. 충남의 경우에도 교육감과 교장에 대하여는 교권 침해 및 예방을 위한 조치를 취할 것(제5조)과 교원으로 하여금 교권을 침해한 학생에 대한 징계를 요구할 권한(제6조), 민원 등의 조사시 소명기회 보장(제7조) 등 광주와 유사한 규정을 두고 있다. 전북의 경우, 교권보호를 위하여 교육감의 책무로서 학교운영의 자율성과 민주성 최대 보장, 교육정책에의 교원의견 수렴 의무, 민원과 공익제보의 성실처리와 제보 교원의 보호, 교원업무 경감을 위한 교무행정 전담인력 배치 노력의무, 교원의 자격･직무연수에서 교권보호 교육 강화 의무 등을 예시했다(제4조). 학교장에 대하여는 교직원, 학생, 학부모 등 학교교육 참여자를 대상으로 매년 1회 이상 교권침해 예방교육 및 홍보를 실시할 의무를 지운 것이 특징이다(제14조). 4개 시･도의 조례는 학생들이 체벌받지 않을 권리 즉, 체벌로부터 자유로울 권리를 가짐을 규정하고 있으며, 경기와 광주, 전북은 학교에서 체벌은 금지된다고 명시하였다. 그리고 원칙적으로 휴대폰과 같은 전자기기의 소지와 사용은 허용하되, 학생 참여가 보장되어 제･개정한 학교규칙으로는 규제할 수 있도록 하였다. 또한, 학생 의사에 반하는 복장, 두발 등 용모 규제를 금지하였다. 다만, 광주와 서울의 경우 복장은 학교규칙으로 제한할 수 있도록 하였고, 전북은 학생 의견 수렴 후 학교규칙으로 복장, 두발 등을 제한할 수 있도록 하였다. 현행 ｢초･중등교육법｣ 제8조는 “학교의 장은 법령의 범위 안에서 지도･감독기관(공･사립학교는 교육감)의 인가를 받아 학칙을 제정”하도록 규정하였다. 그에 따른 동법 시행령 제9조 제4항은 학교의 장이 학생과 직접 관련된 사항에 대하여 “학칙을 제정하거나 개정할 때에는 학칙으로 정하는 바에 따라 미리 학생, 학부모, 교원의 의견을 듣고, 그 의견을 반영하도록 노력하여야 한다.”고 규정하였다. 교권을 담보할 수 있는 주요 방법으로 기본적으로 교원자신의 수호 노력 의무를 언급함과 동시에 교육감과 학교의 책무를 규정하는 것이 일반적이다. 특히 인천의 경우 권리 수호를 위하여 교원 스스로 지킬 권리로 교육의 자주적 결정권, 교육과정에의 의견 개진권, 전 교육과정에 있어서 전문성 발휘, 수업방해 행위에 대한 교육적 조치권 등을 언급했다(제5조). 교권 담보의 수단으로서 학생징계 요구권(제10조)과 교권확립헌장 운영을 지원해야 할 학교장과 교육감의 의무(제12조)도 규정했는데 고문변호사제, 교원고충처리제도, 책임보험가입 등이 예시되었다. 광주의 경우, 제9조에서 교육감의 책무에 대하여 보다 구체적으로 규정하였는데, 교권보호방안 추진의무, 교권침해 예방 및 회복 조치 의무, 교권보호위원회 회부 등 조치의무, 치료･요양비 지원 노력 및 민･형사소송비 보전 협조 의무 등을 규정했다. 학교장에 대하여도 조사 및 보호조치 의무, 교육감(교권보호지원센터) 보고 의무, 이차 교권침해 및 교육방해 방지조치, 폭력에 대한 경찰 신고조치 등을 함께 규정했다. 또한 교육감이 교원에 대한 민원조사 시 소명의 기회를 줄 것과 그 내용이 학생에게 알려지지 않도록 하여 교원의 교육활동을 보호하도록 했다(제10조). 국가 수준의 법령들은 관련 법령의 제･개정 또는 폐지가 있으면 부칙 개정 등을 통해 그리고 법제처를 중심으로 하는 법률종합시스템 등을 통해 이를 신속하고 정확하게 확인하고 반영 절차에 들어갈 수 있다. 그러나 지차법규와 관련해서는 아직 중앙단위의 법령 개정 사항이 즉각적이고 체계적으로 확인되고 반영될 수 있는 시스템이 미흡한 상황이다. 이로 인하여 자치법규가 개정된 상위 법령에 반하거나, 흠결이 생기는 경우가 발생하고 있다. 이와 같은 맥락에서 ‘법령 변동상황에 대한 통보제도 도입’을 적극적으로 검토할 수 있다. 예컨대 법령 개폐로 인하여 기존 조례를 정비하거나 조례 신규 위임에 의해 새로운 조례를 입안하여야 할 필요가 있는 경우에, 이러한 사실을 지방자치단체의 주관 업무부서와 법제부서로 사전에 공식 통보함으로써 인지･대응하도록 하는 것이다(최승원 외, 2012: 174). 구체적으로 상위법령의 제･개정으로 인하여 자치법규의 제･개정 또한 요청되는 경우에, 주관 행정부처가 해당 법령의 제･개정 사실 및 자치법규 제･개정의 필요성을 법제처와 함께 지방자치단체에 일괄 통지하도록 의무화하고, 법제처도 각 지방자치단체에 자치법규 제･개정이 필요함을 통지해 주는 것이다(김배원 외, 2013: 116).