지방자치단체의 법규 제정 절차와 지방교육자치법규의 입법 현황 및 전체무상급식 지원조례의 법적 근거와 재정 부담 문제를 둘러싼 쟁점 분석 doc_id PCY_201509110513576731_3

재의가 요청되면 의회는 재적의원 과반수 출석 및 출석의원 2/3의 찬성으로 재의결을 할 수 있다. 재의결된 사항이 법령에 위반된다고 판단될 경우에는 지방자치단체의 장이 자발적으로 또는 주무부장관이나 상급 지방자치단체의 장의 요구를 받고 대법원에 제소할 수 있다. 다만, 재의결이 된 경우에는 그 의결사항은 확정되어 대법원에의 제소 여부와 무관하게 조례로서 효력을 갖게 된다. 지방자치단체의 장이 제정권을 갖는 규칙의 경우에는 지방자치단체의 장이 조례안을 발의하기 전까지와 같은 절차를 거친 후, 즉, 조례규칙심의회의 심의 후 의결되면 완료되어 지방자치단체의 장에 의해 공포되고, 공포한 날부터 20일 이후 효력을 갖게 된다. 그리고 지방자치단체의 장은 공포예정 15일전까지 안전행정부장관에게 보고하여야 한다. 별도 기관으로서 교육위원회가 있었던 과거와 달리 현재 체제에서는 일반자치법규와 지방교육자치법규의 제정과정에 있어서의 차이는 시･도지사의 역할을 교육감이 대신한다는 것 이외에는 거의 없어졌기 때문에 별도로 논하지 않는다. 2010년 7월부터 2014년 5월 현재까지 17개 시･도의 지방교육자치법규의 연도별 의원 발의 건수를 살펴보면, 경기도가 151건으로 다른 시･도에 비해 월등히 많은 것으로 나타났고, 이어 광주(56건), 서울(50건), 제주(33건), 부산(32건) 순인 것으로 나타났다. 이는 앞에서 제시했던 입법형식에 따른 분석의 각 시･도 지방교육자치법규의 입법화 실적(경기>서울>광주>부산>전북)과도 유사한 것인데, 의원의 발의가 지방교육자치법규의 입법 활성화에 영향을 미치고 있는 것으로 판단할 수 있다. 특히, 연도별 실적에서도 의원의 발의 건수가 점차 증가하고 있는 것으로 나타나 지방교육자치법규의 입법 활성화에 긍정적 영향을 미칠 것으로 보인다. 또한, 각 시･도의 의원 발의 실적을 세분화하여 일반의원과 교육의원별로 구분하여 살펴보면, 총 518건의 발의 실적 중 일반의원 발의가 68.3%인 354건으로 164건(31.7%)인 교육의원 발의 실적보다 200건 정도 많았던 것으로 나타났다. 전체무상급식 지원조례의 제정 근거를 현행 조례 제1조의 목적 조항에 명시한 곳은 충북과 충남을 제외한 총 10개 시･도이다. 그리고 충북과 충남도 지원방법 조항 규정의 근거로 ｢학교급식법｣ 등을 삼고 있다고 해석된다. 살펴보면, 서울은 법률 가운데 ｢학교급식법｣, ｢영유아보육법｣, ｢유아교육법｣, ｢식생활교육지원법｣, ｢식품위생법｣ 등 그리고 대통령령 가운데 ｢학교급식법 시행령｣, ｢영유아보육법 시행령｣, ｢유아교육법 시행령｣ 등을 조례의 제정 근거로 제시하였다. 충북과 충남을 제외한 나머지 시･도도 이와 유사하나, ｢식품위생법｣을 조례 제정의 근거로 제시한 시･도는 서울과 인천뿐이다. 대구는 ｢학교급식법｣ 등을 제정 근거로 제시하였으나, 조례제정안의 경우 실제 시행된 조례에 비해 ｢헌법｣ 제31조 제3항을 조례 제정의 근거로 추가 언급하고 있었다. 이는 의무교육의 무상성 측면에서 무상급식을 지원한다는 점을 명시하려한 것으로 해석된다. 살펴보면, 12개 시･도의 현행 전체무상급식 지원조례의 목적 조항은 큰 틀에서 유사하나, 구체적으로는 시･도별로 차이가 있다. 이를 종합적으로 비교하기 위하여 서울 조례를 중심으로 차이점을 분석하였다. 구체적으로는 지원조례 제정목적을 어떻게 규정하였는지(○으로 표기), 서울 조례와 차이점은 무엇인지, 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였는지(이상 ※로 표기), 해당 시･도의 제･개정 당시의 조례 또는 조례안에 비해 차이점은 무엇인지(*로 표기)에 대해 분석하여 제시하였다. 서울은 무상급식 지원조례의 제정목적으로 아동 건강, 영양교육, 친환경 농산물 소비를 통한 지역경제 발전 등 3가지를 제시하였다(조례 제1조). 첫째, “성장기 아동 및 청소년의 건전한 심신 발달”이다. 둘째, “올바른 식생활 습관의 형성”이다. 셋째, “친환경 농･수･축산물 또는 그 가공품 등의 소비를 촉진시킴으로써 친환경 농･수･축산물의 수급체계 완성과 지속가능한 지역사회발전에 이바지”하는 것이다. 서울은 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였다. 현행 조례는 제정 당시의 조례에 비해 ｢식품위생법｣이 법적 근거로 추가되었다. 2010년 지방선거에서 전체무상급식의 확대(전면적 또는 단계적)를 공약으로 제시한 시･도 지사 및 교육감이 대거 당선되었고, 이것을 주민들이 전체무상급식의 확대 방안을 지지하는 것으로 해석하는 주장이 제기되었다. 이에 비해 2010년 당시 오세훈 서울시장의 조례안 재의요구안은 “서울시는 무상급식에 관해서는 초･중･고등학생 모두를 대상으로 급식비가 부담이 되는 가정의 학생부터 급식지원을 단계적으로 확대해 나가며, 중산층 이상의 급식비 지원보다는 학교안전이나 저소득 교육복지 확대, 사교육비 경감 등 공교육활성화에 우선 지원한다는 것이 기본입장이나, 조례안은 이러한 서울시의 정책방향과 근본적으로 배치된다.”고 제시하였다. 이는 소득계층별 단계적 확대(부분 무상급식)가 타당하다는 주장이다. 이에 대해서는 조세제도와 국가 및 지방자치단체의 재정 여건을 고려한 사회적 합의를 도출하고, 그에 따라 무상급식을 포함한 중장기 무상복지 및 무상교육 계획을 수립하는 방안을 검토할 필요가 있다. 이에 대해 정부는 중식지원에 관한 사무와 예산은 국고보조사업 지원대상에서 제외되었고, 그에 해당하는 예산은 지방교육재정교부금에 교부율 상향을 통해 이미 반영되었다고 밝혔다. 이는 전체무상급식에 대한 중앙정부의 재정지원이 가능하지 않다는 주장이다. 그리고 전체무상급식 지원에 대해서는 시･도교육청 및 광역･기초 지방자치단체 간의 합의에 따라 지원하는 사업이므로 해당 지방자치단체 내에서 소요예산을 감당해야 한다는 입장이다. 현행 제19대 국회에는 의무교육대상자의 전체무상급식 지원경비의 일부 또는 전부를 국가가 부담하도록 규정한 법률안 3건이 발의되어 있다. 김춘진의원안(2012.5.30.)은 “국가는 학교급식에 필요한 경비 총액의 100분의 50을 부담하고 나머지 경비는 지방자치단체의 장이 교육감과 협의하여 상호 분담하도록(안 제8조의2 신설)”하는 방안을 제안하였다. 우원식의원안(2012.11.14.)은 “학교급식을 위한 식품비는 국가, 지방자치단체와 교육감이 부담하되, 식품비의 100분의 50은 국가가 부담하고, 100분의 50은 지방자치단체의 장과 교육감이 협의하여 부담하도록(안 제13조)”하는 방안을 제안하였다. 2010년 서울시장의 조례안 재의요구안은 “｢학교급식법｣ 취지에 따르면 지방자치단체장은 재정상태 등을 고려하여 우수한 농산물 사용 등 특정한 목적을 위해 식품비 등 급식경비 지원여부를 결정할 수 있도록 규정하고 있으나, 조례안은 무상급식만을 전제로 대상과 시기 등을 규정하고 급식경비 지원에 대한 시장의 책무를 과도하게 부과하며, 의회와 지방자치단체장간 기관대립형을 정하고 있는 헌법의 제도보장에도 반하는 등 급식지원 사무집행에 관한 시장의 집행권을 본질적으로 침해하고 있어 ｢학교급식법｣ 제8조 등 상위법에 위반된다.”고 제시하였다. 즉, ｢학교급식법｣이 규정한 지방자치단체장의 무상급식 지원대상, 시기, 방법 등에 관한 재량권을 본질적으로 침해하고 있어 상위법을 위반한다는 주장이다.