미국과 프랑스의 사례를 통해 본 교육자치 기구의 법적 성격, 권한 범위 및 지방교육행정 체계에 관한 고찰 doc_id PCY_201509110513576731_34

교육자치의 핵심기구인 교육구의 법적 성격에 있어서는 의견이 분분하다. 즉, 교육구(또는 교육구의 교육위원회)를 지방자치단체(local government)의 일종으로 볼 수 있을 것인지 아니면 주의 하부 행정기관(state administrative agency)으로 볼 것인지에 관하여 많은 논의가 있다. 지방자치단체로 보는 입장에서는 현재 미국 내 교육위원회의 대다수가 선거에 의해 구성된다는 점과 교육위원이 그 지역의 시민으로 구성된다는 점, 그리고 미국이 공교육에 있어서 지방자치의 오랜 역사적 전통을 갖고 있다는 점을 강조하고 있다(Stephen R. Goldstein, 1969: 45). 한편, 교육구를 지역적 분할에 의해 관할 구역 내에서 공교육행정을 담당하는 행정기관으로 보는 입장에서는 교육구의 기능, 권한, 구성에 대하여 주가 광범위한 권한을 갖고 있다는 점을 강조한다(Stephen R. Goldstein, 1969: 46). 그러나 교육구는 주의 기관(state agency)이며, 입법부의 법률에 의해 설치된 것이라는 점에서 교육구를 주의 행정기관으로 보는 것이 일반적이다(David R. Shock, 2012: 4). 주 교육기관의 입법권은 제정법에서 규정된 범위 내에서 규칙(rule)이나 규정(regulation)을 제정하는 것을 말한다. 주 교육기관의 입법기능은 그 기관이 단지 제정법상 규정되지 않은 세부 사항을 그 제정법의 범위 안에서 보충하는 한도 내에서 정당화된다. 이러한 주교육위원회의 입법권은 주마다 다양하지만 일반적으로 주교육위원회의 관할에 속하는 사항으로는 ⅰ) 주 교과과정의 기준을 정하는 것, ⅱ) 고등학교 졸업요건을 정하는 것, ⅲ) 교직원의 자격요건, ⅳ) 주의 교육평가제도를 개발하는 것, ⅴ) 교육구에 대한 승인정책을 수립하고 교원양성과정(teacher-preparation programs)을 개발하는 것 등이 있다(Allen C. Ornstein et al., 2011: 233). 교육구 교육위원회는 관할 교육구 사무의 수행과 학교의 행정, 교육위원회 사무의 편리한 처리를 위해서 합리적인(reasonable) 규칙이나 규정을 제정할 수 있는 권한이 있다. 교육구 교육위원회의 권한은 주의회의 제정법상 명시적으로 인정되는 것이 일반적이다. 주에 따라서는 규칙 또는 규정이 합리적일 것이라는 요건을 충족하고 있는 한, 교육위원회의 권한은 관할 사무의 적절한 처리를 위하여 필요한 모든 것들을 제정할 수 있는 일반적인 권한(general power)으로 보는 경우와 제정법상 열거된 권한을 실행하기 위한 자치법규만을 제정할 수 있는 것으로 한정하는 경우로 다양하게 나타난다. 다만 교육구 교육위원회의 규칙제정권은 주헌법 또는 주제정법에 반해서는 아니되는 한계가 있으므로, 교육구 교육위원회에게 입법 및 정책과 관련된 전권을 위임할 수는 없다. 따라서 교육구 교육위원회는 현재 적용되는 주헌법 및 주제정법과 양립할 수 있도록 규칙을 제정할 권한만을 가진다. 즉, 교육위원회는 학교구의 정책 집행관인 교육장을 임명하고, 교육세를 통해 필요한 자금을 조달하고, 지역 내 학교 교원인사권을 행사하며, 재정을 배분하는 등 주요 교육정책을 결정한다(정재훈, 2013: 45). 주의회는 주헌법에 따라 입법의무를 가지며, 제정법(statute)을 통해 교육에 관한 권한을 행사한다. 예를 들어 캘리포니아주 헌법 제9절 제5조는 “주의회는 무상교육이 유지되는 공립초등학교(common school)제도를 제공해야 한다.”고 규정하면서, 동법 제16절 제8조에서 “모든 주의 세입으로부터 공교육제도와 고등공교육기관을 지원하기 위한 자금을 가장 먼저 유보해야한다.”고 규정하고 있다. 이러한 헌법 조항들을 통해 주의회는 주헌법상 교육에 관한 입법을 할 권한과 의무를 동시에 갖는다. 주제정법은 주로 공립학교의 운영에 관한 사항을 규정하고 있지만, 경우에 따라서는 사립학교에 적용되는 규정도 있다. 이렇듯 주헌법에 따른 교육 관련 제정법은 캘리포니아교육법전(California Education Code)에 잘 담겨 있다. 그 외에 공립학교 교직원의 단체교섭(collective bargaining)에 관해서는 캘리포니아정부법전(California Government Code)에 규정되어 있다. 프랑스는 자치법규의 합법성, 합목적성, 정당성, 전문성 확보 등 자치법규의 내실화 및 선진화를 위하여 많은 노력을 기울이고 있다. 먼저, 지방자치단체는 자신의 특징과 역량에 적합한 업무를 담당하게 됨으로써 원칙적으로 상위 수준의 지방자치단체와 중복되는 업무가 없도록 하고 있다. 그리고 지방자치단체가 권한을 효율적이고 적절하게 집행할 수 있는 전제가 되는 재원이 마련될 수 있는 구조를 갖추고 있다. 즉, 헌법 제72-2조 제4항은 “국가와 지방자치단체간의 모든 권한이양은 그 권한의 행사에 수반되었던 재원의 이양을 포함한다. 지방자치단체의 지출을 늘리는 모든 권한의 신설 및 확대는 법률이 정하는 재원을 수반한다.”고 명시함으로써 권한 및 사무의 배분은 재정의 배분을 전제로 하여야 함을 대 원칙으로 하고 있다. 이는 누리과정, 무상급식 등의 재원 부담과 관련하여 갈등이 대두되고 있는 우리나라에 있어 시사하는 바가 매우 크다고 할 것이다. 또한, 프랑스에서는 지방자치제도의 획일성을 보완하기 위하여 지방자치단체에게는 ‘당해 지방의회의 의결을 거쳐’ 실험적인 입법을 집행할 수 있는 권한을 헌법 차원에서 부여하고 있는 특징이 있다. 아울러 프랑스에서는 지방자치단체와는 별도의 지방교육행정기관이 존재한다. 우선 광역지역 단위에서는 아카데미(académie)와 학구(rectorat)가 존재한다. 그리고 도 단위에서는 아카데미국(la direction académique)이 존재한다. 대통령에 의해 기관의 장이 임명되는 이들 지방교육행정기관은 국가교육부, 고등교육연구부와 함께 교사 채용, 공급, 연수 등 의 교사 관리, 학생 입학, 퇴학, 전학 등의 학생 관리, 교육과정, 교수방법, 학교평가 등의 업무를 담당한다. 반면 전술한 꼬뮨, 도, 광역지방 등 지방자치단체는 각 관할 학교급에 대한 교육재정, 교육기관의 설치 및 시설 관리 등을 담당한다. 이와 같이 같은 단위에서 지방교육행정기관과 지방자치단체가 각각의 고유한 권한을 행사함은 독일의 예에서 볼 수 있듯이 교육사무가 크게 내적사무와 외적사무로 구분될 수 있으며, 이들 사무의 성격이 크게 다름을 보여주는 예라고 할 것이다. 그리고 공적 자유의 행사를 위한 기본 요건 내지 헌법 상 보장되는 권리에 반하지 않으면, 지방자치단체 및 지방자치단체연합은 조직법, 법률, 규칙에서 정하는 것에 따라 제한된 목적 및 기간의 범위 내에서 그 권한에 대한 법률, 행정입법의 규정을 실험적으로 위반할 수 있다(제72조 제4항). 이러한 헌법의 명령에 따라 프랑스 의회는 ｢지방자치법(Le code général des collectivités territoriales)｣을 제정하여 지방자치제를 실시하고 있다. 이 법률은 특히 지방자치제를 강화한 2003년 헌법 개정 이후 ｢지방의 권한과 책임에 관한 2004년 8월 13일 법률(La loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales)｣60)과 ｢지방자치단체 개혁에 관한 2010년 10월 16일 법률(La loi du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales)｣에 의하여 중요 내용이 개정되었다.