학생인권조례 제정을 둘러싼 교육부장관과 시·도교육감 간의 재의요구권 및 권한 갈등과 사법적 판단 사례 분석 doc_id PCY_201509110513576731_4

한편, 이 후 곽노현 교육감의 직무 복귀 다음날인 1월 20일자로 서울시교육청은 재의 요구를 공식적으로 철회하였다. 그러자 같은 날 교육부는 공문으로 재의 요구를 요청하였지만, 서울시교육청은 이송받은 날로부터 20일 이내라는 요청 시한이 도과했고, 다른 시･도와의 형평성에 어긋난다는 등의 이유로 1월 26일에 조례를 공포하였다. 그리고 ｢서울학생인권옹호관조례｣의 경우에는 서울시교육감(문용린)이 재의를 요구하였고, 이에 대해 서울시의회가 재의결하였고 이를 통해 재가결되어 공포 및 시행되었다. 이에 대해 서울시교육감(문용린)은 소송을 제기하였고, 현재 진행 중이다. 전북의 경우에는 2013년 6월 25일에 조례안이 가결되었고, 이에 대해 2013년 7월 11일에 교육부장관이 전북교육감에게 재의요구를 요청하였다. 그러나 전북교육감은 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제28조가 규정한 재의요구 요청 요건인 “교육･학예에 관한 시･도의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 저해한다고 판단될 때”에 해당하지 않는다고 판단하고, 2013년 7월 12일에 공포 및 시행하였다. 그러나 헌법재판소의 결정문을 살펴보면, 이 사건 소는 교과부장관이 대법원에 직접 제소할 수 있는 여건을 갖추었다고 보기 어려우므로 부적법하다고 제시하였다. 이에 따라 “이 사건 조례안에 대한 의결은 그 효력이 없다.”는 청구 내용에 대해서는 검토되지 않았다. 앞에서 제시한 헌법재판소의 결정례와 마찬가지로 대법원의 이 판례를 통해서도 조례안의 재의요구 요청 및 재의요구에 관한 요건 중 기간에 관한 요건에 대한 판단 기준을 확인할 수 있었으나, ‘사유’에 대한 판단 기준을 확인하기는 어려웠다. 대법원의 이 판례의 경우에는 청구이유에 ‘사유’에 관한 사항이 포함되었으나, 기간 요건이 충족되지 않아서 각하되었기 때문이다. ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제28조 제1항 제2문에 따라, 교과부장관(현 교육부장관)에게는 교육･학예에 관한 시･도의회의 의결이 법령에 위반되거나 공익을 현저히 저해한다고 판단될 때 교육감에게 재의요구를 하도록 요청할 권한이 있고, 이 경우 교육감은 반드시 재의요구를 하여야만 한다. 이 때 ‘법령에 위반되는 지 여부’와 ‘공익을 현저히 저해한다고 볼 수 있는 지 여부’를 둘러싸고 국가와 시･도의회, 시･도교육감과 시･도의회 사이의 논란과 갈등이 발생할 수 있고, 실제로 발생한 사례도 있다. 교과부장관은 서울시교육감이 이 사건 조례안에 대해 재의요구를 하였으므로 교과부장관은 재의요구 요청 여부를 검토하지 않았으나, 이후 서울시교육감이 재의요구를 철회하여 교과부장관의 재의요구 요청권한을 제대로 행사하기 어려웠다는 것을 문제로 삼았다. 즉, 서울시교육감의 조례안에 대한 재의요구 및 철회 행위가 교과부장관의 조례안에 대한 재의요구 요청권과 연계되어 있다고 판단한 것이다. 그러나 헌법재판소의 결정문을 살펴보면, 교육감의 재의요구 권한과 장관의 재의요구 요청 권한은 별개의 독립된 권한으로 중복하여 행사될 수 있다. 교육감의 재의요구 권한은 시･도 내에서 교육･학예에 관한 집행기관과 의결기관 사이의 상호 견제와 균형을 위한 것이다. 이에 비해 교과부장관의 재의요구 요청 권한은 국가 수준에서 교육에 관한 사무를 관장하는 ‘교과부장관’과 시･도 수준에 교육･학예에 관한 사무를 관장하는 ‘교육감’ 사이의 권한 통제 또는 국가의 지도･감독을 위한 것이다. 이 사건 조례안에 대한 재의요구는 서울시교육감이 자신의 독자적인 권한으로 한 것이고 교과부장관의 요청에 따라 재의요구를 한 것이 아니므로, 서울시교육감이 이 재의요구를 철회한 것과 교과부장관의 재의요구 요청 권한은 무관한 것으로 보아야 한다. 교육부장관은 ｢지방교육자치에 관한 법률｣ 제28조(시･도의회 등의 의결에 대한 재의와 제소) 제4항부터 제6항에 따라 해당 교육감에게 제소를 지시하거나 직접 제소할 수 있고, 교육부장관 및 교육감은 동법 동조 제7항에 따라 “재의결된 사항을 대법원에 제소한 경우 그 의결의 집행을 정지하게 하는 집행정지결정을 신청”할 수 있다. 교육부 장관은 이를 활용하여 서울학생인권조례와 전북학생인권조례에 대해 대법원에 조례 무효확인 및 집행정지 신청소송을 제기하였다. 그리고 전서울시교육감이었던 문용린은 동법 동조 제3항에 따른 제소 권한을 활용하여 서울학생인권옹호관조례에 대해 대법원에 조례 무효확인 및 집행정지 신청(2013.3.27) 소송을 제기하였다. 추가로 교육부장관은 서울학생인권조례와 관련하여 서울교육감(곽노현)에 대해 헌법재판소에 권한쟁의심판을 청구하였다. 서울학생인권조례에 대한 교육부장관의 소송 등 사법적 절차에 대해 헌법재판소는 기각(2013.9.26.)을 결정하였고, 대법원은 조례 무효소송을 기한 요건 미충족 사유로 각하(2013.11.28.)를 결정하고 내용에 대한 심리를 실시하지 않았다. 전북학생인권조례에 대한 교육부장관의 대법원 소송은 진행중이다. 경기도는 2010년 10월 5일에 ｢경기도 학생인권 조례｣(이하, “경기학생인권조례”라 함)를 제정 및 시행하였다. 이는 전국에서 최초로 학생인권조례를 제정한 사례이다. 그리고 광주광역시는 2011년 10월 28일에 ｢광주광역시 학생인권 보장 및 증진에 관한 조례｣(이하, “광주학생인권조례”라 함)를 공포하였고, 2012년 1월 1일부터 시행에 들어갔다. 한편, 서울특별시는 2012년 1월 26일에 ｢서울특별시 학생인권 조례｣(이하, “서울학생인권조례”라 함)를 공포 및 시행하였다. 그러나 공포 당일에 당시 교육과학기술부(현 교육부)가 대법원에 ‘조례무효확인소송’을 청구하였고, 2012년 1월 26일에는 헌법재판소에 ‘권한쟁의심판’을 청구하였다. 이에 대해 헌법재판소는 2013년 9월 26일에 기각 결정을 내렸고, 대법원은 2013년 11월 28일에 각하 결정을 내렸다. 이로써 ｢서울학생인권조례｣가 시행되는 데에 걸림돌은 모두 사라졌다. 김경회(2012)는 무상급식을 둘러싼 서울특별시장과 교육감 간의 갈등 분석 연구를 통해 2010년 6월 지방선거에서 2011년 10월의 서울시장 보궐선거 사이에 무상급식과 관련된 서울특별시장과 교육감 사이의 갈등을 과정론적 측면에서 갈등 이슈, 전개과정의 특징, 갈등 주체들의 행태로 분석하였다. 이러한 갈등사례 분석을 통해 교육문제가 정략적 담론의 논쟁으로 비화되기 앞서 합리적인 정책논의구조에 귀속시키고자 하는 노력이 요구되고, 지방교육사무 및 권한을 놓고 시･도지사와 교육감 사이의 갈등을 중재･조정할 수 있는 행정적 조정기구 설치가 필요하며, 지방교육행정의 환경 변화에 따라서 교육자치와 일반자치의 관계 재설정을 제안하였다. 이덕난(2012)은 서울시 학생인권조례의 주요 내용 및 쟁점 분석 연구에서 ｢서울특별시 학생인권 조례｣의 제정 경과와 시･도별 학생인권조례의 주요 내용과 쟁점을 분석하여 개선 방향을 제시하였다. 이를 위해 서울학생인권조례의 제정경과를 분석하고, 시･도별 학생인권조례 제정현황 및 주요 내용을 비교･분석하였으며, 주요 쟁점과 개선방안을 제시하였다. 교육자치에 대한 분석은 총 11개의 칼럼을 기초로 수행하였다. 대상 칼럼들의 내용을 일차적으로 분석하면 ‘교육자치’는 광범위한 개념으로서 주요 언론사 사설의 논지는 크게 2가지로 나타났다. 교육감 직선제의 존폐여부에 관한 논의와 중앙정부와 교육감의 분쟁에 관한 논쟁이 바로 그것이다. 더불어 중앙정부와 교육감의 분쟁에 관하여는 고교평준화의 찬반 논의, 교원평가제에 관한 찬반 논의가 두드러졌다. 특히 이른바 진보성향의 언론이라 일컫는 한겨레, 경향신문은 교육자치라는 큰 울타리 안에서 논의되고 있는 교육감 직선제는 유지, 중앙과 교육감의 갈등에 관하여는 지방교육을 보다 더 지지하는 쪽으로 나타났다. 반면, 소위 보수성향의 언론이라 칭하는 조선일보, 중앙일보, 동아일보는 교육감 직선제 폐지를 견지하였다. 또한 고교평준화와 교원평가제 등에 있어서는 진보성향 언론과는 달리 중앙정부의 교육정책을 보다 더 지지하는 편으로 드러났다. 따라서 이하에서는 보수성향언론과 진보성향언론의 구분으로 분석을 진행하였다.