지방교육자치법규의 현황 분석과 입법 활성화 및 지방교육행정 체계의 발전 방향에 관한 고찰 doc_id PCY_201509110513576731_6

세종은 무상급식 지원조례 제정목적으로 아동 건강, 친환경 농산물 소비를 통한 지역경제 발전 등 2가지를 제시하였다. 그리고 서울에 비해 아동 및 청소년 대신에 학생이라고 규정하고, 어린이집 영유아를 포함하지 않았다. 세종은 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였다. 강원은 서울과 조례의 제정목적이 거의 유사하나, 서울에 비해 어린이집 영유아를 포함하지 않았다. 강원은 앞에서 제시하였듯이 조례제정안에 첨부된 비용추계가 초･중･특성화고 학생과 저소득층 무상지원을 전제로 산출되었고, 전문위원 검토보고에서 친환경(무상)급식으로 해석하였다. 현행 조례는 조례 제정안과 법적 근거가 동일하다. 충북은 무상급식 지원조례 제정목적으로 친환경 농산물을 사용하여 학교급식의 질 향상, 아동 건강 등 2가지를 제시하였다. 그리고 서울에 비해 아동 및 청소년 대신에 학생이라고 규정하였다. 충북은 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였다. 2011년 2월 11일에 일부개정된 조례 개정안의 개정이유에는 ｢학교급식법｣ 등 관계법령을 제시하였으나, 현행 조례에는 제시되지 않았다. 충남은 서울과 동일하게 무상급식 지원조례 제정목적으로 아동 건강, 영양교육, 친환경 농산물 소비를 통한 지역경제 발전 등 3가지를 제시하였다. 2012년 4월 10일에 전부개정된 조례 개정안의 개정이유에는 무상급식 지원이 명시되어 있을 때 ｢학교급식법｣ 등 관계법령도 제시되었으나, 현행 조례에는 제시되지 않았다. 전북은 무상급식 지원조례 제정목적으로 아동 건강, 친환경 농산물 소비를 통한 지역경제 발전 등 2가지를 제시하였다(제1조). 전북은 서울에 비해 아동 및 청소년 대신에 학생이라고 규정하였다. 전북은 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였다. 현행 조례는 2011년 3월 4일에 일부개정된 조례 개정안과 법적근거가 동일하다. 전남은 무상급식 지원조례 제정목적으로 아동 건강, 영양교육, 보편적 복지 실현 등 3가지를 제시하였다. 그리고 서울에 비해 아동 및 청소년 대신에 학교급식 대상(유･초･중학생)이라고 규정하였다. 전남은 조례의 목적 조항에 무상급식 지원과 보편적 복지 실현을 명시하였다. 현행 조례는 조례 제정안과 법적 근거가 동일하다. 제주는 서울과 조례의 제정목적이 거의 유사하다. 제주는 조례의 목적 조항에 무상급식 지원을 명시하였다. 셋째, 지방교육자치법규 중 조례 입법의 활성화 및 입법영역의 다양화가 필요하다. 지방교육자치법규의 입법형식 분석에 의하면 지난 5월을 기준으로 시행되고 있는 지방교육자치법규는 총 2,117건으로, 이 중 조례가 46%인 973건, 교육규칙이 54%인 1,144건으로 나타났다. 17개 시･도 중 경기도와 광주, 그리고 제주만이 조례의 제정이 교육규칙보다 많았으며, 특히 경기도, 광주 및 제주는 지역의 특수성이 드러나는 교육조례의 수가 타 시･도보다 많고, 또 그 영역 또한 다양한 것으로 나타났다. 또한, 인식 조사에서도 ‘지역특성에 맞는 교육정책 추진의 실질적 보장(M=4.43)’을 지방교육자치법규 입법 활성화를 위해 국가수준에서 가장 우선해야 할 과제로 뽑고 있었다. 아울러 입법내용에 따른 현황분석에서도 현행 지방교육자치법규가 교육기관 조직 및 운영, 학교설립 및 제도일반 등 지방교육자치단체의 내부조직 운영 등을 규정하는 영역에 치우쳐 있는 것으로 나타났는바 학생과 학부모, 교원, 교육복지, 평생교육 등으로 지방교육자치법규의 입법영역을 다양화하면서 지역 특성과 주민의 권리와 의무 등 실질적으로 지방교육자치 입법에 부합하 는 조례의 입법이 활성화 되어야 할 것이다. 그리고 지방자치법 제14조 제1항의 “법령에 위반하지 않는 한 제2조 제2항의 사무에 관하여 조례를 제정할 수 있다”는 규정에 의거 자치사무와 법정수탁사무 모두 조례제정권이 미치게 되어 기관위임사무에 대한 조례제정이 불가했던 구 지방자치법에 비하면 조례제정권이 크게 확대되었다(박명흠, 2001: 62). 한편, 일본에 있어서 국가와 지방자치단체 간의 관계는 법률을 통해서 확인할 수 있는데 일본의 지방자치법에서는 국가와 지방자치단체의 관여를 규정하면서, ‘관여’의 구체적 형태로서 조언 내지 권고, 자료제출 요구, 동의, 허가, 인가 내지 승인, 지시, 대집행, 보통지방공공단체와의 협의 등을 들고 있다(제245조). 이러한 관여에 법칙에 의거해 문부과학성과 교육위원회의 상호관계도 성립된다. 또한, 17개 시･도의 대부분 조례는 법령에서 개별적으로 위임하는 ‘위임조례’인 것으로 나타났는데, 일부 시･도에서는 법령에서 조례로 정한다고 위임하고 있음에도 조례가 아닌 교육규칙으로 제정하여 운영 중인 사례가 있는 것으로 나타났다. 일예로 ｢초･중등교육법｣ 제52조 제3항에 의하면 근로청소년을 위한 특별학급 및 산업체 부설 중･고등학교의 설립 기준과 입학방법 등에 필요한 사항은 시･도의 조례로 정한다고 규정하고 있는데, 이를 경기도, 충북, 전북 등 3개 지역만이 ｢산업체의 근로청소년 교육을 위한 특별학급 등의 설치조례｣ 등으로 제정하여 운영하고 있는 반면, 서울, 인천, 광주, 울산, 전남, 경북 등의 대부분의 시･도는 조례의 제정 없이 ｢산업체의근로청소년의교육을위한특별학급의교직원수 당지급규칙｣만을 규정하고 있는 것으로 나타났다. 일본의 교육위원회는 지방교육행정의 일반행정으로부터의 독립 등의 원리를 구현한다. 다만, 교육위원회는 문부과학대신이나 지방자치단체장, 지방의회, 그리고 기초자치단체의 경우 광역자치단체의 교육위원회 등에 의한 다양한 법적･정치적 간섭을 받고 있다(荒 井文昭, 1997: 91). 일본에서의 이러한 교육행정의 지방분권은 2차 세계대전 전의 교육, 그 시기의 교육행정에 대한 비판, 반성 위에 법제화된 원리의 하나이지만, 더 근원적으로는 일본헌법 제92~95조의 지방자치 규정, 특히 제92조에서 지방자치를 주민자치와 함께 구성하는 단체자치에서 도출된 교육행정상의 원리이다(정영수 외, 2008: 37). 교육행정의 지방분권 원리와 함께 국가 및 지방자치단체 사이의 연계와 협력도 중요한 과제로 대두되는데, 이는 결국 중앙정부의 지방자치단체에 대한 지도･감독 및 조언, 원조의 범위 문제로 귀결된다. 이 후 일본은 교육행정에 있어서 지방분권의 확대와 축소에 관한 논의를 지속하면서 적지 않은 변화의 과정을 거쳐왔다. 일본의 교육위원회 제도는 2014년 4월 1일부터 새롭게 시행된 ｢지방교육행정조직 및 운영에 관한 법률｣(이하 ‘지행교법’)로 새로운 국면에 접어들었다. 그리고 이러한 지방교육행정조직 개혁의 필요성은 지속적으로 논의되어 왔었는데, 개혁 방향의 단초는 지난 2013년 4월 15일 아베 내각의 교육재생 실행회의의 제2차 제언 ｢교육위원회제도 등의 바람직한 방향에 대해｣에서 엿볼 수 있었다. 이 제언은 교육위원회의 문제점으로 합의제 집행기관인 교육위원회의 경우에 위원장과 사무총괄자인 교육장 간에 책임소재가 불명확하며, 심의가 형식적으로 이루어지고, 위기관리 능력이 부족하며 책임행정이 어렵다고 보고 했었다(고전, 2014: 30). 이러한 문제 인식에 근거하고 있는 이번 개정의 핵심은 지방교육행정에 대한 책임의 명확성을 높이는 것 그리고, 종합교육회의의 설치와 이에 따른 교육시책 대강령(大綱領)의 책정이라고 할 수 있다. 여기서 지방교육행정에서 책임을 명확하게 한다는 것은 기존에 교육위원 중에서 호선되었던 교육장을 지방자치단체장이 직접 임명하고 교육위원장을 겸임시킴으로써 지방자치단체장 아래에서 실질적인 교육행정의 책임자로 설정한 것을 말한다.