일본의 지방분권일괄법 사례를 통해 본 사무 및 재정 배분의 중요성과 실질적인 지방교육자치 구현을 위한 법적·제도적 개선 방안 doc_id PCY_201509110513576731_7

이와 같은 지방분권일괄법의 영향으로 지교행법도 일부 개정되었다. 구체적으로 ①교육감 임명 및 승인제도의 폐지, ②지도 및 시정명령 등에 관한 규정의 재검토, ③도도부현의 기준설정의 폐지가 이루어지고 그 결과 교육위원회의 재량으로 소인수 학급편성이 가능하게 되거나 교육장 선임은 지방자치단체장이 임명한 교육위원 중에서 선별하게 되기도 하였다(三上昭彦, 2000: 9). 또한, 지방분권일괄법에 따른 기관위임사무의 폐지에 따라서 일본의 지방자치단체사무는 자치사무와 법정수탁사무로 이원화되었다. 여기서 “법정수탁사무란 지방공공단체가 처리하는 사무 중 국가 등이 본래 수행하여야만 하는 역할에 관련된 것으로서, 국가 등에 있어서 그 적정한 처리를 특히 확보할 필요가 있는 것으로서 법률 또는 이것에 근거한 정령에서 특별히 정하는 것을 말하며, 이에는 국가가 본래 수행하여야만 하는 역할에 관련된 ‘제1호 법정수탁사무’와 도도부현이 본래 수행하여야만 하는 역할에 관련된 ‘제2호 법정수탁사무’가 있다”(한귀현 외, 2004: 137 각주). 이러한 기관위임사무제도의 폐지에 따라 우선 지방자치법의 관련 규정이 개정되고 이에 더하여 개별법에서 기관위임 형식을 취하고 있던 조항들도 대거 정리하게 되었다. 이러한 과정에서 일본 정부는 지방분권 원칙이 점차 공동화되어 가는 것에 대한 반성에 따라 지난 1999년 7월 ｢지방분권 추진을 위한 관계 법률의 정비에 관한 법률｣(이하 ‘지방분권일괄법’)이 제정되고 2000년 4월부터 시행되기에 이르렀다. 이 법의 제정은 오랫동안 논의만 무성했던 지방분권추진에 일대 전환점을 가져왔다는 평가를 받고 있다. 특히 이 지방분권일괄법 제정에 따라 전체적으로 475편의 법률이 개정되거나 폐지되는 작업이 이루어졌으며, 국가 권한의 도도부현으로의 이양뿐만 아니라 도도부현 권한의 시정촌으로 이양이 함께 추진되었다. 지방분권일괄법에 따라 지방자치법의 개정도 함께 이루어졌는데 특히 신설된 제1조의2는 제1항에서 “지방공공단체는 주민 복지를 증진하는 것을 기본으로 하고 지역 행정을 자주적, 종합적으로 수행하는 역할을 담당한다.”고 규정함에 더하여 제2항에서 국가가 담당해야 할 역할을 제시하고 있다. 한편, 지방분권일괄법은 제1조의2에서 헌법상 지위가 주어진 지방자치단체가 널리 지역의 행정을 담당한다는 것을 선언적으로 밝힘과 아울러 그 취지의 달성을 위해 추상적이지만 중앙정부에게 배려의 의무를 과하고 있다(박명흠, 2001: 59). 즉, 지방자치단체에 관한 법령 규정은 지방자치의 본래 취지에 의거하며 동시에 중앙정부와 지방자치단체의 적절한 역할분담을 바탕으로 하지 않으면 안되고(동법 제2조 제11항), 또한 법령규정의 해석과 운용상에도 지방자치의 본래취지나 중앙과 지방의 역할 분담을 근거로 해야 하며(동법 제2조 제12항), 법령이나 정령에 의거 지방자치단체가 처리하는 사무가 지방사무인 경우에는 중앙정부는 지방자치단체가 지역의 특성에 맞게 해당사무를 처리할 수 있도록 특별하게 배려하지 않으면 안되게 하고 있다(동법 제2조 제13항)(박명흠, 2001: 59-60). 이와 관련하여 임승빈 외(2008: 104)는 일본의 경우에서도 ｢지방자치법｣ 개정에 따라 기관위임사무자체가 법정수탁사무 또는 자치사무로 구분되었지만 재정적 구조의 변화와 연동되어 있지 않기 때문에, 실질적으로 지방자치단체가 독자적으로 창의성을 발현하는 정책을 수립한다든지, 조례를 제정하는 것이 가능해졌다 하더라도 이를 실현시킬 재정이 확보되지 않아 실현이 거의 불가능에 있음을 지적한 바 있다. 사실, 일본의 경우 지난 1999년 지방분권일괄법 제정 전후로 하여 사무의 재배분과 함께 국고부담금 및 보조금 제도 개선과 함께 지방세 및 지방교육부세 등의 지방 일반재원의 충실화 등 재정의 재배분 문제도 함께 추진하여야 한다는 노력이 있었음에도 불구하고 그 성과가 다소 미흡했었는데 그 과정 및 현재의 평가는 우리에게 주는 시사점이 크다. 프랑스의 경우에도 전술한 것과 같이 헌법부터 권한 이양은 재원의 이양을 반드시 수반하도록 명시하고 있는 등 사무의 배분은 곧 재정의 배분을 전제로 함을 원칙으로 하고 있다. 한편, 재정과 연계되지 아니한 무분별한 권한 위임 및 이양을 막기 위해서 ‘교육･학예 사무에 관한 지방이양위원회’를 구성･운영하는 방안도 검토할 필요가 있다. 즉, 지방이양사업 선정 기준과 절차를 담당하는 주관부서를 교육부에 설치하여 이를 관리하도록 함과 아울러 중앙단위에서 선정된 지방이양사업의 지속적 추진여부에 대한 결정은 시･도교육청의 재량으로 두되, 단위 시･도교육청 수준에서는 지속적인 지방이양사업의 추진 시기와 예산 배분을 구체적으로 확정하기 위한 위원회의 별도 구성이 필요하다(김지하 외, 2014: 25). 사무 재배분과 관련된 또 다른 재정 문제가 지방교육자치단체의 자치사무를 위한 지방교육재정의 독자성 및 안정성의 확보이다. 재정적인 독립이 가능하지 않고서는 진정한 의미의 자치가 가능하지 않기 때문이다. 이와 같은 점을 고려할 때, 2013년 기준으로 시･도교육청 예산의 97.5%가 의존재원이며 특히 국가 의존 재원 비율이 70%에 달한다는 것(교육부･한국교육개발원, 2013)은 실질적인 교육자치 운영에 있어 커다란 걸림돌이라고 하지 않을 수 없다. 우선적으로 국가사무와 지방사무의 구분을 더욱 명확히 할 필요가 있다. 이와 관련하여 ｢지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법｣ 제9조는 사무배분의 원칙으로 중복배분 금지, 지역주민생활과 밀접한 관련이 있는 사무의 자치사무로의 배분, 사무의 포괄적 배분, 민간부문의 자율성 존중 및 행정참여 기회 확대를 규정하고 있다. 그런데 실제에 있어서는 국가사무와 지방사무 간 구분이 모호하여 지방자치법규의 입법권의 범위와 관련된 다툼이 상존하는 것이 사실이다. 특히 앞에서 학생인권 및 교권 관련 조례의 예에서 확인할 수 있듯이 지방교육자치법규의 입법권과 관련한 중앙과 지방 간의 갈등은 시･도교육감 직선제 등 지방교육자치제도가 강화될수록 더 해지고 있다. 따라서 중앙과의 갈등을 최소화하면서 지방교육자치법규의 입법활성화를 추진하기 위해서는 지방교육자치법규의 입법영역을 보다 명확히 할 필요가 있다. 즉, “중앙과 지방의 권한과 책임의 법적 근거 구체화 및 명확화를 위해 관련 법령을 정비하고 국가사무와 자치사무를 구체적으로 구분하여 명시하도록 하여 자치사무에 대한 지방 자율권을 보장하고, 국가사무에 대한 중앙정부의 지도･감독권을 명확히 하는 방향으로 개선을 추구하되 장･단기적 접근을 취해야 한다”(김흥주 외, 2013: 191). 박재윤･황준성(2009)은 교육입법정책 개선 연구를 통해 교육입법정책에 대한 종합적 검토 및 정책적 문제점을 분석하고 교육입법정책에의 개선방안을 제시하였다. 이를 위해 교육입법정책의 개념과 입법과정의 변천을 살펴보고, 교육입법정책에 대한 교원의 인식조사를 실시하였다. 연구를 통해 개선방안으로 정책 문제 파악 및 의제 설정에서의 적절성 제고, 입법정책의 논증 구조 개선, 대안(법률)의 합리적 선택 및 내용 타당성 제고, 입법의 적절한 시행, 입법평가 제도의 개발 등을 제안하였다. 정영수･표시열･김인희･이인희･박수정(2009)은 중앙과 지방정부의 교육에 관한 권한 배분 및 법제화 방안 연구를 통해 초･중등 교육에 있어서 중앙정부와 지방정부의 역할 조정 및 핵심기능 설정 등 사무범위와 권한 관계를 명료화하고 이를 법령에 구체화하는 방안을 제시하였다. 이를 위해 교육분권의 원리와 수요자 중심의 패러다임 변화에 기반하여 중앙과 지방정부의 교육 관련 권한 배분의 기준을 설정하였고, 또한 유･초･중등교육에 관한 권한이 시･도에 있음을 밝히면서, 유･초･중등교육과 관련한 지방정부의 대표적인 12가지 권한을 ｢지방교육자치에 관한 법률｣에 구체적으로 명시될 수 있도록 제안하였다.