중국과 영국의 해역이용 관리 및 점용료·사용료 산정 체계 사례 분석을 통한 우리나라 공유수면 점용료·사용료 제도 개편 방향 제언 doc_id PCY_201509170136385561_4

중국의 해역관리는 1993년에 ‘국가해역사용관리 잠정규정’이 마련된 이후, 2001년 ‘해역’의 국가소유를 명시한 해역사용관리법이 제정되면서 2002년부터 본격적으로 이행되었다. 이 법은 총 7장, 54개 조항으로 구성되어 있다. 해역사용관리법 제1조에서는 국가해역소유권과 사용권에 관한 합법적 권익보호와 해역의 합리적․지속적 이용을 위한 것으로 제시되어 있다. 같은 법 제2조에서는 ‘해역’의 범위를 내수, 영해의 수면과 수체, 해상과 저토로 명시하고 있다. 중국에서는 ‘해역’의 법적 정의는 해상, 해면, 수체, 해저토지까지 입체적으로 그 범위가 설정되어 있다. 또한 해양기능구획 도입․적용, 해역이용모니터링 및 정보체계 구축, 해역관리청의 권한과 의무, 과학조사 등이 명시되어 있다. 특히 동 법에서는 매립․간척 등에 의한 해역의 자연속성을 변화시키는 해역활동은 엄격히 관리해야 함을 강조하고 있다. 중국 해역사용관리체계의 특징은 해역기능구획과 해역사용권, 해역사용료 간의 법적 연계를 명시해 놓았다는 점이다. 모든 해역은 그 기능에 맞도록 8개 해역기능구로 구분하고, 해역관리청은 해역기능구의 특성에 맞도록 해역사용권을 발급하고, 그에 따라 해역사용료를 부과․징수하도록 하고 있다. 동 법에서는 개인이나 법인이 해역사용을 신청하면, 해역관리청(현급 이상 정부)은 해역기능구획에 따라 해역사용신청에 대해 허가한다. 해역관리청은 해역사용 신청에 대해 관계기관의 의견을 듣도록 하고 있다. 단, 4가지 해역사용에 대해서는 반드시 국무원의 허가를 거치도록 하고 있는데, 50㏊ 이상 매립사업, 100㏊이상 간척사업, 700㏊이상의 해역사용(자연속성에 영향을 미치지 않는 사업), 국가사업에 따른 해역이용, 기타 국무원이 정한 사항이다. 동 법에서는 해역사용권의 법적 보호를 위해 ‘해역사용권등기제도’를 적용하고 있으며, 이는 해역사용통계에 활용하고 있다. 국무원이 허가한 해역사용은 국가해양국(해역관리청)이, 지방정부가 허가한 해역사용은 지방정부가 등기부를 작성하고 신청인에게 등기권리증을 발급한다. 이 법의 특징은 해역사용권은 개인이나 법인이 신청한 경우 취득할 수 있으나, 해역관리청에 주관하는 입찰․경매를 통해서도 가능하다는 점이다. 즉, 해역관리청이 사용가능한 해역을 미리 정해 입찰․경매와 같은 시장경쟁을 통한 해역관리체계를 도입․적용한 것이라 볼 수 있다. 동 법에서는 해역사용권자의 해역사용에 따른 경제적 수익창출 기회가 법적으로 보장되며, 침해받을 수 없다고 명시한 한편, 해역사용권자의 해양환경 보호의무와 합리적 이용 의무를 규정하고 있다. 해역사용권리자의 의무이행을 위한 제도적 장치로 사용해역의 자연속성에 중대한 변화가 나타나면 바로 해역관리청에 알려야 하고 해역기능구획의 임의변경을 금지하고 있다. 해역사용권의 기한은 용도에 최소 15년에서 최대 50년간 보장된다. 양식용도 15년, 선박해체용 20년, 관광․레저용 25년, 염전․광업용 30년, 공공사업용 40년, 항만․조선 50년이다. 해역사용권이 만료되면 해양환경 영향을 미칠 우려가 있는 인공시설물은 철거하도록 하고 있다. 중국은 해역사용의 공간단위를 해역사용권의 등기범위로 한정하고, 일정한 시장조건 하에서 특정 시점과 용도, 일정권리 조건하에서 해역 사용권의 가치를 종해가격(宗海價格)으로 사용하고 있다. 중국의 종해가격 평가원리는 지대이론(rent theory)과 수요-공급의 원리에 따라 정해진다. 종해가격은 해양경제발전수준 등 거시적 요인, 해역경제입지 등 미시적 요인, 개별해역이용방식 등 개별적 요인에 영향을 미친다고 보았다. 우리나라의 경우는 점용료․사용료의 산정기준을 ‘인접 토지의 가격’으로 한정해 두었다. 현재와 같이 ‘인접 토지의 가격’이 지역의 사회경제적 수준과 인접지역의 특성을 어느 정도 반영을 한다 하더라도 ‘단위해역’에 대한 평가기준과 절차가 마련․적용될 필요가 있다. 우리나라 공유수면 점용료·사용료는 해역이용에서 발생하는 ‘초과이윤’을 회수하거나 ‘외부효과’를 교정하지 않고 단순 ‘이용료’ 차원에서 부과되고 있다. 이용료 산정은 토지가격을 반영하고 있으며 토지가격이 급상승할 경우 이용료를 할인해주는 공식이 마련되어 있다. 또한 공유수면 점용료·사용료 면제 및 감면의 주요 대상은 공익목적의 비영리사업을 기준으로 하나 신·재생에너지 개발사업의 활성화 차원에서 관련사업자에게 50%를 감면하고 있다. 환경영향평가 및 해역이용협의제도(해역이용영향평가)를 통해 해역의 특성을 존중하는 절차가 마련되어 있지만 해역 이용에 대한 대가를 지불하는 데는 그 특성이 반영되지 않고 있는 실정이다. 반면 중국의 해역유상사용제도는 해역의 행위별로 등급을 구분, ‘이용료’차원을 넘어 해역이용에서 발생하는 ‘수익금’을 해양으로 환원하는 접근법이다. 해역등급 및 해역사용 유형에 따라 기준을 마련하고 해역자연속성개변계수를 도입함으로써 해역생태환경에 따른 영향도 고려하여 가격을 산정한다. 해역사용 유형뿐만 아니라 보다 세부적인 행위유형별로 비용과 이윤을 추정함으로써 투자수익에 상응하는 대가를 징수하는 것이 특징이다. 두 번째는 현재 점용료․사용료의 산정체계에는 해역의 현재․미래이용에 따른 순이익을 예측하여 그것을 가격 산정에 활용할 수 있는 체계가 마련되어 있지 않는 점이다. 더욱 논란의 대상이 될 수 있는 점은 토지가격 상승에 따라 점용료․사용료를 상승할 경우를 대비해 이를 감액할 수 있도록 조정산식을 마련해 두고 있다는 점이다. 이러한 공유수면 점용료․사용료의 조정방식은 사적 소유가 가능한 토지의 경우, 개발사업의 시행이나 토지이용계획 변경에 따른 개발이익이 발생할 경우 이를 환수하여 국민경제에 고르게 배분하도록 되어 있는 것과는 다른 방향으로 가고 있는 것으로 판단된다. 오히려 공유자원인 공유수면의 독점사용에 따라 추가적으로 발생하는 경제적 수익을 그 사회 구성원과 함께 공유할 수 있는 공정한 분배체계를 강화해야 하는 것이 타당할 것으로 보인다. 중국에서는 해역사용에 따른 이익을 해역사용료에 반영하기 위한 산정방식으로 ‘수익법’을 활용하고 있다. 수익법은 해역의 순수익을 예측하고 적정 할인율을 적용하여 평가일자의 현가로 할인해 주는 방식이다. 즉, 특정기간별로 미래수익을 현재가치로 합산방식이다. 수익법은 두 가지 방식, ‘해역 순수익 환원법’과 ‘수익의 현가 할인법’을 적용하였다. 각국 해역이용 관리체계를 검토한 결과, 해역이용에 관한 법·제도 체계는 각국 제도의 철학적 기반 혹은 정치경제학적 특징을 반영하고 있다. 중국은 해역을 국유로 간주하여 국가재산을 국가(정부)의 결정에 따라 임의로 처분하는 경향이 있다. 요컨대 중국의 체계는 해역을 ‘국유수면’으로 간주하고 있어 ‘공유수면’ 체계인 우리나라 제도에 직접적으로 적용하기에는 어려움이 있다. 반면 영국은 ‘공유’에 대한 철학적 정신이 가격 산정 요소에 작용하여 상대적으로 우리나라에 참고할 만한 사례라고 하겠다. 한편 실질적인 제도 운영 측면에서 보면 중국의 경우 매뉴얼로 체계화되고 공식으로 일반화된 방법을 적용하고 있지만 영국은 산정기준에 근거한 협의에 기반하고 있다. 따라서 현재 우리나라 공유수면 점용료·사용료 제도 개편 시 기존 제도의 근간을 흔들지 않는 범위 내에서 산정식만 바꾼다면 우리나라와 유사하면서도 보다 심화된 중국의 사례를 참고할 수 있을 것이다. 우선 기존 문제점은 다음과 같다. 우리나라의 경우 골재·광물채취를 위한 사용료의 50%만이 수산자원 및 수산업 발전에 사용되고 있으며 구체적인 공유수면 사용료의 용도가 정확하게 명시되어 있지 않다. 반면 중국에서는 해역의 정비와 보호 및 관리를 위해 해역사용료를 정책연구, 계획수립, 가치평가, 정보 및 기술지원시스템 구축 등에 사용할 수 있게 하고 있다. 공유수면 점용료·사용료 개편의 취지가 적절한 경제수단을 통해 연안 환경을 개선하는 데 있다는 점에서 사용료의 용도를 미리 지정할 필요가 있다. 다음으로, 공유수면 점용료·사용료 산정 시 공익의 개념을 다양한 관점에서 고려하여 가중치를 부여하고 특히 환경영향평가를 접목시킬 경우 추가 소요되는 재원을 조달해야 한다. 예컨대 영국의 해양면허는 면허발급과정에 소요되는 행정비용을 이용자가 부담하는 것을 원칙으로 한다. 환경영향평가 등의 조사비용은 물론 해양면허발급 주무기관의 운영 및 조사·행정직원의 출장에 소요되는 직접·간접비용을 시간 단위로 계산하여 이용자에게 부과하는 것을 목표로 한다. 잠제는 파랑의 영향을 줄이기 위해 수중에 설치되는 구조물로서 해수유통형 침식방지 시설물 중 하나이다. 잠제는 잔교나 부잔교, 부유식 선착장과 같은 주민생업 및 산업적인 용도, 간접적 접근로 용도의 인공구조물과 달리 순수하게 침식방지를 위해 해안선에서 일정거리 떨어진 수중에 설치된 단일 목적의 시설물이라는 점에서 차이점을 지닌다. 따라서 해역기능의 재해예방기능을 보완해주는 순기능 측면이 타 해수유통형 인공구조물에 비해 크며, 파랑의 영향을 줄이고 침식을 방지하는 효과가 누적되었을 때, 해빈의 폭을 유지시켜주어 여가 관광 기능을 개선시킬 수 있다. 이러한 점을 고려했을 때, 잠제는 해역기능 영향계수 5등급에 해당하며, 영향면적은 앞서 언급한 바와 같이, 이러한 순기능의 영향이 아닌 잠제의 역기능에 대한 영향면적만을 산정한다. 제3분류(Band 3: complex projects)는 Band 1, 2에 해당하지 않는 활동에 적용된다. MMO 직원 요율은 시간당 £94, Cefas 직원 요율은 시간당 £86씩 적용하여 상한선 없이 부과된다. 예상 사업비가 £1백만 이상이거나 확실한 비용 추정이 불가능한 경우, EIA가 필요한 경우, 보호구역 또는 보호되는 특성과 관련한 절차에 중대한 영향을 미칠 가능성이 높은 사업이나 계획에 적용되며 준설, 선박·부유식 컨테이너 침몰, 폭발물 침전 혹은 사용, 차량·선박·해양구조물·부유식 컨테이너 상의 물질·물체 소각, 영국 해양면허구역 밖에서의 침전 등 대부분 항로 준설·제거 사업이 해당된다. 그 외, 처리 추가 부담금(disposal levy charge: 준설물 처리 시 유지보수 비용이 발생하므로 톤당 1펜스씩 £1만 5천 상한), 사후동의 환경평가 모니터링, 출장비(MMO 직원에 대해 시간당 £94 씩 건당·인당 £282 상한), 침강분석료, 해양먼허 요금 면제에 해당하는 준설물 처리(면허기간 동안 준설물 크기에 따라 부과) 등 별도 요금도 산정한다. 추정·모니터링 비용 평가도 진행되는데 MMO와 Cefas 직원의 예상작업시간(15분 단위) 최대치에 시간당 요율을 곱해 비용을 추정한다.