지역성평등지수의 개발 배경, 법적 근거, 지표 구성 원칙 및 산정 방법론에 관한 연구 doc_id PCY_201509180600092471_2

여성가족부는 1998년 제1차 여성정책기본계획 이 시행된 이후 여성정책이 실행 및 점검단계로 진입함에 따라, 시 도별 성평등 정책의 효과와 성평등 수준을 정량적으로 측정하기 위해 지역성평등지수를 개발하게 된다. 지역성평등지수의 기초 연구는 제3차 여성정책기본계획(2008∼2012)의 ‘3-2-1 여성정책 협의 조정 강화: 지역 성평등지표 및 성인지 통계 생산 활용 확대’ 사업을 기반으로 2011년에 처음 시작되었다. 2011년 연구는 지역성평등지수의 측정을 위해 지표를 선정하고 지수 측정 방법론을 연구했다. 연구를 통해 지역성평등지수의 지표구성은 총 4개 영역에 17개의 지표를 선정했고, 성평등 정책의 활성화 목적으로 1개의 가점 영역을 두었다. 그리고 2012년과 2013년에는 이 연구를 기초로 하여 지역 공무원과 전문가로 구성된 전문가 집단 간담회를 개최해 영역 명칭과 일부 지표를 재구성하여 작성되어 왔다. 지역성평등지수의 지표 구성은 2011년 연구에서 영역과 지표의 틀을 만들었다. 지수의 영역별 지표는 연구진과 전문가 자문회의를 통해 1차 지표안을 구성하고 이후 16개 시 도별 관련 공무원 및 전문가 200명의 델파이조사를 통해 최종 확정하였다. 그리고 2012년 연구에서는 영역의 의미를 보다 구체화하고 지표 중 성평등 수준이 도달한 지표를 일부 수정해 2013년 지역성평등지수 산정에 활용하였다. 2011년 첫 발표 이래 전문가의 의견을 반영하여 매년 제한된 범위에서 영역과 지표들은 수정해 왔다. 하지만 2014년 5월「여성발전기본법」이 전면 개정되어 2015년 7월부터「양성평등기본법」으로 시행된다. 이 법 제19조는 국가성평등지수 등에 대한 부분을 규정하면서 제3항에서 지역성평등지수의 조사 공표에 대한 법적근거를 규정하고 있다. 제3항을 보면, ‘여성가족부장관은 제1항에 따른 국가성평등지표를 기초로 지역의 특성을 반영한 지역성평등지표를 개발 보급하고, 지역성평등지표를 이용하여 지역의 성평등 정도를 지수화한 지역성평등지수를 매년 조사 공표하여야 한다.’라고 규정했다. 2014년 새롭게 개발된 지역성평등지수는 각 지역의 성평등수준을 측정하는 동시에, 지역 간의 비교를 통해 지역의 여성정책 현황을 점검하고 앞으로의 방향을 정립하도록 설계되었다. 이러한 점에서 2013년 시작한 제4차 여성정책기본계획(2013-2017)과 그에 따른 지역별 2014년 시행계획의 세부 내용을 살펴보고, 이를 지역성평등지수와 연계하여 분석함으로써, 지역성평등정책의 효율성을 꾀한다. 제4차 여성정책기본계획의 소과제들을 2014년 지역 성평등지수 구성지표에 따라 분류한 결과는 다음과 같다. 첫째, ‘가족’ 영역의 지표와 관련한 제4차 여성정책기본계획은 ‘돌봄 지원과 일가족 양립기반 구축’을 추구한다. 세부적으로 ‘돌봄의 사회적 분담 강화’ 및 ‘일과 가족의 양립 기반 강화’를 위해, 보육 서비스를 확대하고 돌봄에 대한 사회서비스를 확충하는 한편, 육아휴직을 활성화하고 남성의 육아참여를 지원한다. 먼저, 첫 번째 원칙에 따라 기본적으로 지역성평등지수의 지표체계는 국가성평등지수의 지표체계를 그대로 따르고 있다. 하지만 지표의 지역통계생산 문제로 인해 일부 통계는 지표의 대체가 필요했다. 다른 지표로 대체한 지표는 ‘기초생활보장자 비율’로 ‘비빈곤 가구주의 성비’를 대체하고 있다. 이 지표는 국가단위의 생산은 신뢰성을 확보한 국가통계지만 지역단위의 신뢰성을 확보하지 못하고 있어 마이크로데이터를 확보할 경우에도 지역단위의 신뢰성 있는 통계를 확보할 수 없어 지표 측정 속성의 유사성과 통계 생산성을 검토하여 선정하였다. 두 지수의 연계에서 또한 빼 놓을 수 없는 한 가지 원칙은 지역특성이다. 이 원칙에 의해 대체된 지표가 바로 ‘광역 및 기초의원 성비’이다. 지역단위의 성평등 측정에서 국회의원 성비를 활용할 수 있으나, 풀뿌리 정치와 지역 정치적 환경의 성평등 특성은 광역 및 기초 의원 비율이 더 적합하다는 전문가 의견을 반영하였다. 하지만 이러한 연계원칙에도 국가성평등지수의 지표체계와 연계하기 어려운 지표는 지역성평등지수의 지표체계에서 삭제하였다. 국가성평등지수에는 포함되어 있지만 지역성평등지수에 미포함된 지표는 ‘문화컨텐츠 산업 종사자의 성비’이다. 이에 본 연구에서는 양성평등기본법에서 제시된 국가성평등지표의 기본 구조를 가지고 국가성평등지수의 지표체계를 개선하고 이를 지역성평등지수의 지표체계에 적용하는 것을 원칙으로 전문가 자문회의 등을 통해 다음과 같은 지표체계 연계의 원칙을 세웠다. 두 지수의 지표체계 연계는 다음과 같은 세 가지 방향에서 접근하였다. 첫째, 두 지수의 연계는 최근 수정된 국가성평등지수의 영역과 지표를 기준으로 연계하는 것을 원칙으로 한다. 둘째, 국가성평등지수의 구성 지표 중 통계가 지역단위로 생산되지 않거나 신뢰성에 문제가 있는 통계의 경우 유사한 지표로 대체하지만, 유사 지표가 생산되지 않을 경우 구성 지표에서 제외한다. 셋째, 국가성평등지수에 없는 지표 중 지역별 특성을 반영해야 할 지표는 추가로 검토한다. 세 번째 단계에서, 각 지표는 지표의 적용 대상 남녀 인구로 가중치(weight)를 부여한다. 예를 들어 기초 및 광역의회 의원 혹은 단체장의 성비는 기초 및 광역의원 입후보 자격인 25세 이상 인구 성비의 역수를 가중치로 부여하고, ‘5급 이상 공무원 성비’는 해당 지역 남녀공무원 성비의 역수를 가중치로 활용한다. 또 ‘관리직 성비,’ ‘상용근로자 성비,’ ‘공적연금 가입자 성비’ 등과 같이 지표의 변동에 영향을 줄 수 있는 대상의 성비 역수를 가중치로 부여하였다. 한편, 가사노동시간의 경우 남녀의 취업률에 큰 영향을 받는 지표로, 하루의 생활시간에서 취업시간과 가사노동시간은 서로 밀접하게 연동되어 있다. 따라서 가사노동시간은 취업률을 고려해 가사시간을 조정하여 성비를 산정하였다. 조정방법은 취업률이 동일할 경우를 가정하여 가사시간을 재계산하여 산정에 활용하였다. ‘광역 및 기초의원 성비’와 같이 두 개의 지표를 통합한 경우 지표의 통합은 각 지표 값의 규모와 대표성을 고려해 통합하였다. 기초의회 의원과 광역의회 의원은 정책결정의 영향력을 동일하다고 가정하여 광역 및 기초자치단체 의회의원 성비를 단순평균하는 방식으로 산정하였다. 기본적으로 통계가 생산되지 않은 연도의 추정은 이 함수식을 이용해 활용하였다. 하지만 지표의 최근 생산년도가 2013년이 아닐 경우 보간법을 적용하기 어렵다. 이 경우 추정은 보간법으로 추정한 최근 보간 구간의 추이를 활용하였다. 단, ‘광역 및 기초의원 성비’는 보간법을 적용하지 않았다. 이들 값은 선거이후 보궐선거가 아니면 다음 선거까지 통계변화가 거의 없는 지표이기 때문에 새로운 통계가 생산되는 해까지 동일한 지표 값을 사용하고 있다. 마지막으로, 지역성평등지수의 산정은 분야별 가중치를 이용해 계산한다. 분야별 가중치 산정은 국가성평등지수의 가중치를 동일하게 활용하고 있다. 이 가중치는 2009년 교수와 관련 연구자, 공무원 등 각계의 전문가 200명을 대상으로 한 조사결과이다. 분야별 가중치를 보면, 경제활동이 0.19, 교육 직업훈련 0.14, 복지와 의사결정이 각각 0.13, 안전 0.12, 가족 0.11, 보건 0.10, 문화 정보가 0.08이다.