국내 배출권거래제 및 목표관리제의 운영 현황과 농업부문의 온실가스 감축 필요성 및 배출권거래제 대응 전략 연구 doc_id PCY_201510190650165271_2

정부가 배출권을 할당하는 방식은 크게 무상할당과 유상할당으로 구분할 수 있다. 무상할당은 규제당국이 배출권거래제 할당 대상업체에게 무상으로 배출권을 배분하는 방식이다. 유상할당은 할당된 배출권을 규제당국이 정한 방식에 따라 일부 혹은 전부를 판매하는 방식이다. 유상할당 방식에는 배출권 가격을 고정시켜놓고 규제당국이 직접 할당 대상업체에게 판매하는 고정가격방식과 경매를 통해 배출권을 판매하는 방식이 있다. 무상할당 방식은 배출권거래제 할당 대상업체의 비용 부담을 줄일 수 있다는 장점이 있다. 배출권구매에 따른 생산비용 상승을 억제하여 기업의 산업경쟁력을 제고하고, 최종생산품의 가격 상승에 따른 소비자 후생감소를 방지할 수 있다. 반면, 생산감소 등 자연적으로 감축된 온실가스를 판매함으로써 횡재이윤 얻을 수 있다는 우려가 존재한다. 또, EU-ETS 사례를 살펴보면 배출권을 100% 무상할당 받았음에도 배출권가격을 소비자가격에 전가시키는 경향도 존재하였다. 배출권거래제 참여 지정기준은 1. 배출량 산정 범위, 2. 배출량, 3. 조직경계로 구분하여 살펴볼 수 있다. 배출량 산정범위를 살펴보면, 할당 대상업체 지정을 위한 배출량 산정 기준은 온실가스 에너지 목표관리 운영 등에 관한 지침 제10조(관리업체 지정 대상 선정 등)에 따라 관리업체 선정 및 지정을 위한 온실가스 배출량 등 산정은 시행령 제28조, 제30조 및 제34조에 따라 제출되는 온실가스 에너지 목표관리 이행실적 및 명세서 등을 기준으로 하여야 한다. 이러한 이행실적 및 명세서 등의 보고 내용은 아래와 같이 사업장별 생산공정, 에너지 사용 설비에 대해서만 언급되어 있고, 명세서 등의 세부 작성을 위한 “온실가스 에너지 목표관리에 대한 지침”에서도 에너지 및 생산공정에 사용된 원료에 대한 배출량 산정 방법만 규정되어 있다. 따라서 배출권거래제 참여를 위한 배출량 산정 범위는 에너지 부문에만 국한된다. 한국 정부는 2020년까지 온실가스 배출 전망 BAU 대비 국가 온실가스 배출량의 30% 감축목표 달성을 위해 부문별 감축목표를 설정하고 목표관리제를 도입하였다. 목표관리제는 온실가스 다배출, 에너지 다소비 업체를 대상으로 하며, 국내 최초의 온실가스 및 에너지 감축 규제로 2011년부터 시행되고 있다. 그러나 농업부문의 경우 그 배출 규모가 작고, 배출량 산정 및 모니터링에 대한 어려움으로 인하여 목표관리제에 포함되지 않고 있다. 정부는 2010년 2월 농림수산식품분야 “저탄소 녹색성장 추진전략”과 2011년 5월 12일 “기후변화 대응 기본2계획”을 마련하고, 2011년 12월 “기후변화 대응 세부실천계획(‘11∼’20)”을 발표하였다. 한국의 농림수산식품분야 녹색성장 정책은 ‘국민행복과 국가번영을 선도하는 농림어업 농산어촌’이라는 추진 비전을 내세우고, 저투입 고효율 녹색산업화, 자연자원 지속가능 이용 관리, 국민건강 증진과 국력제고라는 3대 전략과 각 전략의 추진과제 및 세부과제를 다음과 같이 계획하고 있다. 농업부문은 기온과 강수량의 영향을 많이 받기 때문에 기후변화에 취약하여 재배면적 및 생산성 감소의 위험성이 있으며, 이는 국가적으로 식량 수급불안, 식품안전성 및 물가변동 등 다양한 측면에서 영향을 미칠 수 있다. 국내 농업부문의 온실가스 배출량은 2009년 기준 국가 총배출량의 약 3.3%로 상대적으로 미미하지만, 이는 현행 목표관리제와 향후 배출권거래제 관리 대상인 폐기물부문(약 2.5%)보다 높은 수치이다. 또한, 농업부문의 온실가스 배출량은 매년 약 1.2%씩 증가하는 추세를 보임에 따라 온실가스 감축 노력에 대한 필요성이 대두되고 있다. 이에 따라 농림축산식품부는 농식품부문의 연도별 온실가스 감축목표를 달성하고 국가의 저탄소 녹색성장 정책방향에 부응하기 위해 “농림수산식품분야 기후변화 대응 기본계획(2011∼2020)”을 수립하였다. 동 계획은 2020년 농식품부문 BAU 대비 35% 감축을 목표로 하고 있으며, 이를 실현하기 위한 마스터플랜으로 “농림수산식품 기후변화 대응 세부추진계획(‘11∼’20)”을 발표하였다. 이를 통해 기후변화에 대한 소극적 대응을 넘어 온실가스 감축 및 기후변화 대응을 저탄소의 지속가능한 발전 기회로 활용할 수 있도록 하였다. 국내 농업부문의 기후변화 관련 연구는 정부의 기후변화 종합대책과 상기 세부추진계획을 중심으로 수행되고 있다. 제2차 종합대책에서 경종⋅축산 부문의 온실가스 감축을 추정하는 연구를 통해 농업부문의 온실가스 배출 구조를 분석하였으며, 2차⋅3차에서는 감축기술을 통한 대응방안 연구를 수행하였다. 세부추진계획에서는 저탄소 농업기술 개발 및 보급, 신재생에너지 시설 확대, 종자개발 R&D 사업 등을 통해 온실가스 감축을 추진하고 있다. 하지만 농업부문의 주 배출원인 농업경영체가 주체적으로 배출량 관리 및 감축활동을 수행하고 있지 않은 실정이며, 현행 목표관리제 하에서 농업부문의 온실가스 배출활동은 별도로 관리되지 않고, 배출권거래제에서도 농업부문에 배출권을 할당할 수 있는 규정이 존재하지 않는다. 농림수산식품부(현 농림축산식품부)는 농림수산식품분야 기후변화 대응 마스터플랜인 “농림수산식품 기후변화대응 세부실천계획(‘11∼’20)”를 발표하고 타 부문과 달리 대부분 소규모 배출원으로 배출량의 규제가 어려운 농업부문의 효과적인 온실가스 감축을 위해 “농업 탄소상쇄 시범사업” 계획을 2012년 5월 발표하였다. 이 발표에 따라 2013년 “농업 농촌 자발적 온실가스 감축제도 사업 지원 및 관리 지침 개발 용역” 진행을 통해 감축사업 지침 및 감축기술 방법론을 개발하고 일부 농업경영체를 대상으로 시범사업을 진행하였다. 농업부문 자발적 온실가스 감축제도는 산업부문과 달리 농업경영체가 주체적으로 사업을 발굴하고 추진하기에는 기후변화에 대한 기본 지식 및 감축사업 방법론에 대한 전문지식 부족, 관련기관 등의 네트워크 부족 등 많은 어려움이 따른다. 우리나라는 2012년 배출권거래제법이 제정되어 2015년부터 배출권거래제를 시행할 계획이다. 따라서 본 연구는 배출권거래제 도입을 대비하여 농업부문의 쟁점사항 및 배출권거래제 참여가능성을 분석하고 해외 주요국의 배출권거래제 대응 사례의 수용가능성 검토 통해 국내 농업부문 배출권거래제 대응을 위한 정부의 지원방안을 포함한 대응전략을 수립하기 위해 수행되었다. 우선, 제 II 장에서 배출권거래제 기도입국(EU, 호주, 뉴질랜드, 일본)과 미도입국(미국)으로 구분하고 국가별 농업부문의 지리적(면적), 경제적(부가가치, 종사자, 생산액, 무역), 환경적(온실가스) 특성을 고려하여 온실가스 배출특성을 확인하고 농업부문의 온실가스 감축전략을 분석하여 국내 농업부문의 배출권거래제 참여 가능성에 대해 검토하였다. 검토결과, 조사 대상인 주요국과 비교하여 국내 농업부문은 첫째, 이용면적이 가장 작고 이용면적 비율(21.2%) 또한 낮은 편이었으며, 둘째, 경종중심으로 발달한 국내 농업부문의 종사자 비율(7%)이 높았고, 셋째, 국내 농업부문의 온실가스 배출량이 국가 배출량에서 차지하는 비중(3.2%)은 축산업종이 발달한 뉴질랜드(47.2%), 호주(16.4%), 미국(6.9%)에 비해 낮았다.