한국 공공부문의 생산성 저하 및 비효율성 문제를 해결하기 위한 정부의 공공기관 구조개혁과 기능 재조정 추진 현황 및 필요성 doc_id PCY_201510211025536101_1

행정학 분야에서 공·사조직 비교에 대한 연구는 미국 행정학자들을 중심으로 이미 30여 년 동안 이루어지고 있다. 주로 미국 내 공조직과 사조직의 특성, 조직구성원들의 행태, 근무환경, 모티베이션, 만족도, 가치관 등 많은 부분에서 비교를 통하여 공공조직의 강점과 단점에 대한 조사가 이루어져 공공조직 혁신을 위한 증거자료로 활용되고 있다. 한국에서는 공·사조직의 비교보다는 공공조직 내 인식 및 실태위주로 조사가 이루어지고 있어서 공무원들이 인식하고 있는 처우 또는 근무환경 등에 대한 만족도 및 제반 실태가 민간 구성원들의 인식과 어느 정도의 차이를 보이고 있는지 파악하기 어려운 실정이다. 이와 같은 연구와 축적된 자료를 통하여 미국 내 공·사조직 비교에 대한 실증연구는 왕성하게 이루어지고 있으며 많은 학문적 정책적 기여를 하고 있다고 할 수 있다. 하지만 한국에서는 아직까지 부문 비교(sector difference)를 위한 체계적인 조사가 없는 실정에 있다. 이에 본 연구는 한국적 상황에서 민간부문과 대비되는 공공부문의 문제점을 진단할 수 있고, 정부조직개혁의 방향성 제시, 그리고 유능한 인적자본이 공공부문에 정착할 수 있는 유인정책 수립 등을 위한 기초자료를 제공하는 것에 목적이 있다. 공공기관(public institution)은 정부 밖에 위치하면서도 독점적 사업권을 가지고 공공사업을 수행하거나 정부업무를 위탁받아 수행하며 이런 면에서 효율적인 조직운영과 높은 생산성은 제도의 핵심적인 개념요소이다. 정부와는 별도의 독립적인 법인격, 기능을 수행함에 있어 상당한 구조적 분리 및 조직·인력·재정상의 자율성은 높은 수준의 성과달성을 위해 제도화된 것으로 이해할 수 있다. 이러한 제도적 취지와 달리 언론과 시민들에게 공공기관과 공기업에 대한 부정적인 인식이 강하며 일부 공공기관의 낮은 생산성과 방만한 운영, 비효율적 활동이 존재해 온 것이 사실이다. 이러한 문제상황에서 박근혜정부는 26개 핵심 개혁과제 중 공공개혁 분야를 주요 개혁과제로 선정하여 공공개혁에 박차를 가하고 있다. 공공부문이 우리 경제·사회의 기본 인프라이자 중요한 축을 담당하는 만큼 국민들의 기대수준에 맞는 투명성과 효율성을 달성하여 공공 서비스의 질을 높이기 위해서다. 지난 8.15 광복절 경축사에서 박근혜 대통령은 창조경제와 문화 융성이 이 시대 국가의 성장엔진이고, 공공, 노동, 금융, 교육 4대 분야 개혁은 혁신의 토대라고 강조하였다. 역대 정부에서 공공분야는 항상 감초처럼 제1의 개혁 대상이었다. 정부와 공공기관의 구조, 기능 그리고 운영의 질적 개선을 위한 노력은 지속되어 왔다. 정부의 직접적인 관장 하에 놓인 공공분야는 다른 분야를 개혁하기 위해서는 먼저 언급되지 않을 수 없는 논리적 고리를 가지고 있고, 그래서 개혁 과정에서 다른 분야를 선도하여야 하는 것으로 당연시되어 왔다. 정부는 인수위에서부터 정부개혁 3.0을 구체화하였고, 깨끗하고 유능한 정부를 만드는 1대 전략과 8대 과제를 추진하고 있다. 개방·공유·소통·협력의 원칙을 통하여 서비스혁신, 투명성, 유능함을 정부 개혁의 목표로 하고 있는 점이 특징이다. 정부 초기의 구조개편에 이어서, 다수 부처의 세종시 이전, 세월호 참사 이후에 국민안전처 설치, 관피아 문제를 비롯한 인사혁신, 적자 감축을 위한 연금구조 개혁 등의 혁신이 계속되고 있다. 박근혜 대통령이 집권 후반부를 맞이하면서 대국민담화에서 4대 개혁의 지속적 추진을 통한 경제재도약을 강조했다. 새삼스러운 것은 아닌 것이 이념을 달리하는 김대중 정부시절부터 4대 개혁은 정부정책의 핵심이었다. 이명박정부도 마찬가지였는바 교육 개혁과 법치확립, 공기업 선진화, 규제개혁 등 4개 분야 개혁을 어떤 어려움이 있어도 반드시 이뤄낼 것이라는 점을 강조했다. 박근혜 대통령도 공공부문 개혁 필요성을 강조하며 부처 간 유사·중복 사업을 통폐합하고 부정 수급 등을 차단해 매년 1조원 이상의 국민 혈세를 아끼도록 하겠다고 강조하고 있다. 그동안 15년의 시간이 흘렀음에도 불구하고 금융개혁은 이제 겨우 시작에 불과하고 공공개혁이나 노동개혁은 단지 시늉에 그치고 있으며 교육개혁 또한 중요한 부분에서는 여전히 과거의 누적된 적폐에서 완전히 벗어나지 못하고 있다. 이 같은 상황을 고려할 때 4대 개혁의 진도는 그동안의 희생과 방대한 재정 투입에 비추어볼 때 너무나 미흡하고 지지부진하다는 것이 일반적 평가다. 정부는 8월 6일 발표된 대통령 담화의 후속조치로, 2015년 중 구조개혁의 가시적 성과를 얻기 위한 「4대 부문(노동·공공·교육·금융) 구조개혁 추진계획(8.12)」을 발표하였다. 동 계획에 따르면, 우리 경제·사회의 기본 인프라이자 중요한 축을 담당하고 있는 공공부문을 4대 부문 구조개혁의 선도 대상으로 설정하고, 공공기관과 국가재정이 솔선수범하여 투명성과 효율성을 높이고 공공서비스의 질을 제고하여야 함을 제시하고 있다(관계부처합동, 2015). 이러한 정부의 공공부문 개혁 조치에서 빠짐없이 제시되는 대안 중 하나가 성과중심의 운영체계이며, 금번 추진계획에서도 지출의 효율화를 위해 성과가 뒷받침되지 않는 재정사업의 폐지를 천명하고 있다. 그러나 그 필요성에도 불구하고 다수의 전문가와 공무원, 공공기관의 직원들은 ‘공공부문의 성과관리가 현실에서 잘 작동하지 못하고 있음’을 지적하고 있다. 공공기관의 기능재조정을 바탕으로 공공기관의 생산성을 향상시키고 성과주의를 고도화하기 위해서는 공공기관의 거버넌스구조의 개혁과 개별 공공기관의 업무과정의 효율화가 필요하다. 이런 관점에서 정부는 2단계 공공기관 정상화 정책의 일환으로 효율적인 사업투자와 사업운영비용 절감으로 생산성 향상에 가시적인 성과를 낼 수 있도록 공기업의 생산성 향상을 본격 추진하고 있다. 생산성을 높여 국민에게 합리적인 가격으로 질 좋은 서비스를 제공할 수 있도록 질적인 체질개선을 도모해야 한다는 개혁 요구가 깔려 있다. 이런 개혁의제는 우리나라 공공기관의 생산성 기여액의 악화에서 중요성을 확인할 수 있다. 산업부와 관련 업계에 따르면 공공기관의 부가가치율, 자본·노동생산성은 정체되거나 악화되고 있다. 비근한 예로 2011년 16.7%에서 2013년 13.4%로 지속적인 하락 추세를 보이고 있다. 자본생산성은 8.5%에서 7.0%로 떨어졌고, 직원 1인당 노동생산성(부가가치/총인원)도 3억 8500만원에서 3억 4200만원으로 낮아졌다. 이는 비합리적인 투자 결정, 비효율적인 경영 행태, 인건비 상승 등의 원인에 의한 것으로 판단된다. 공공기관의 부채 감축과 방만 경영 개선을 넘어 공공기관의 실질적 생산성을 끌어올리기 위해선 유사·중복 기능의 조정이 필수적이다. 국민에게 질 높은 공공 서비스를 제공하기 위한 유사·중복 기능의 일원화를 통하여 핵심 기능 중심에 집중함으로써 생산성 향상과 공공서비스 질의 개선이 가능하기 때문이다. 그간 이를 위해 정부는 전문가 자문 및 관계부처 협의, 정책토론회 등을 거쳐 공공기관 농림·수산, 문화·예술 3대 분야 기능 조정 추진방안을 마련하여 총 87개 기관의 기능재조정을 추진하였다. 3대 분야 외의 나머지 6개 분야(R&D·교육, 에너지, 산업 진흥, 보건·의료, 정책금융, 환경)도 기능 조정작업을 곧 착수하고 상시적 기능 조정 체계를 구축할 예정이다. 추진방안의 주요 내용은 기관 간 유사·중복 기능의 일원화를 통한 시너지 극대화, 직접 수행이 불필요한 사업의 철수·축소로 경제 활성화, 과도한 지원조직·지사의 축소, 출자회사 정리 등을 통한 내부 생산성 제고, 핵심 기능의 강화이다. 공공기관 기능 조정이 제대로 이뤄지면 더 효율적인 방법으로 국민에게 질 좋은 공공 서비스를 제공하게 될 전망이다.