외규장각 의궤 환수를 위해 정부가 추진한 체계적인 정부 간 협상 전략과 국내외 다양한 이해관계자들과의 적극적인 소통 및 연계 노력 doc_id PCY_201510211039467851_3

이 시기에 정부는 민간전문가 협상에서 정부 간 협상으로 수단을 변경하면서, 체계적 분석을 통한 정책도구를 선택하려는 노력을 보여주었다. 즉, 정부가 국내외 다양한 이해관계자 의견과 과거 정책과정의 경험을 바탕으로 가장 효과적일 수 있는 협상방식으로서 정부 간 협상이라는 수단을 선택하였다는 점에서 기존의 방식과 차이가 있다. 또한 프랑스에 대한 협상전략으로 압박, 설득, 호소 등 다차원의 협상방식을 체계적으로 실시함으로써 정부가 협상의 주도권을 갖고 이 문제를 이끌어갔다는 점은 높이 평가할만하다. 정부의 이해관계자들과의 정책문제 공유를 위한 노력으로서 외규장각 문제 해결에 영향을 줄 수 있는 프랑스 관계자들에 대한 적극적인 접촉과 소통을 들 수 있다. 이는 프랑스 각계 인사 중 반대파와 지지파를 파악하고, 반박, 설득, 자문 등의 방식으로 접근했다. 박흥신 주 프랑스 대사를 중심으로 외교부는 프랑스 전현직 관료로서 미테랑 대통령 당시 문화부 장관이었던 자크랑(사르코지 대통령 당시 대북특사), 외교부 아시아대양주국장(장-오르티즈) 등 외교부 주요 간부들, 대통령 외규수석(레비트) 등 엘리제궁 간부들, 문화부 고위간부 등을 사전에 만나 문제의 빠른 해결의 필요성을 공감하게 했다. 확산 연계 측면에서도 프랑스 내 다양한 이해관계자들과 문제인식을 함께 하고 지원을 구하기 위한 노력들이 이어졌다. 그로 인해 나타난 성과로서 프랑스 학계의 경우, 2010년 4월 뱅생 베르제 파리7대학 총장과 주한 프랑스 문화원장을 역임한 마르틴 프루스트 파리7대학 한국학 교수, 파리 13대학 총장 등이 자신들과 공감하는 학계, 문화계 지식인들로 구성된 ‘외규장각 도서 반환추진 협회’를 결성하고, 외규장각 문제해결을 촉구하는 다양한 캠페인을 벌이기도 했다. 이러한 프랑스 내 각계 각층의 지속적인 설득과 호소를 통한 지지파 획득 작업은 사르코지 대통령이 정치적 결단을 내리는 데 직･간접적으로 크게 영향력을 주었다. 요약하면 이 시기는 정부가 외규장각 의궤 반환 전담조직을 구성함으로써 체계적이고 지속적인 정책을 추진하였고, 동시에 프랑스 내 규범적, 확산 연계에 해당되는 이해관계자들과의 적극적인 소통을 통해서 지지기반을 확보하였으며, 명확한 원칙에 근거한 협상(압박, 설득, 호소 등)과 대외적인 환경을 적극적으로 이용함으로써 프랑스로 하여금 등가등량 교류를 포기하게 하고 실질적인 환수를 받을 수 있는 결과를 도출했다. 셋째, 규범적 연계 측면에서 먼저 한국의 문화부는 외규장각 의궤 환수라는 정책목표에 대해 외교부와 입장을 공유하면서도 시한부대여, 영구대여 등 환수방식에 대해서는 차이를 보였다. 반면 프랑스 측의 규범적 연계 이해관계자들은 외규장각 문제 해결에 대해서 어느 정도 공감하지만, 자국법의 문화재 불가양의 원칙과 문화기관 종사자, 자국 여론에 의한 정치적 이해관계로 인하여 자주 정책수단이 변경되었다. 일례로 1981~1992년까지 문화부 장관을 지낸 자크 랑은 프랑스에서 고서들의 한국반환 정당성을 피력했지만, 프랑스 문화기관 종사자들의 항의와 프랑스 내 국내여론의 비난이 심해짐에 따라 정부는 문제의 고문서는 한국 측에 장기임대하는 것으로 소유권면에서 변동이 없다는 입장을 강조했다. 이후 프랑스 외무부는 소장기관인 국립도서관과 관련부처들의 반대로 한국 문화재와 일대일로 바꾸고, 시한부로 대여하겠다는 식의 크게 물러선 시안을 제시해왔다. 이런 측면에서 한국과 규범적 연계에 있는 프랑스 주요 이해관계자들은 규범 연계에 있는 문화기관 종사자들의 반대여론으로 인하여 이 문제를 적극적으로 부각시키지 못하는 상황이었다고 해석할 수 있다. 권능부여적 연계 이해관계자는 외규장각 의궤 문제를 해결한 이명박 대통령과 사르코지 대통령이 있다. 양국의 국내여론 반발 문제의 부담을 안고 정치적 결단을 내렸다는 점에서 양국 대통령의 정책혁신가적 역할이 정부 간 협상에서 매우 중요하였다고 볼 수 있다. 둘째, 기능적 연계 이해관계자는 국무총리, 외교부(전담조직) 등을 들 수 있다. 정부가 외규장각 전담조직을 출범시킨 것은 문제해결의 체계적인 접근전략을 마련하기 위한 일환이었다는 점에서 의미가 있다. 2006년 1월 5일 외교통상부는 대사급 고위외교관, 심의관, 실무과장 등이 포함된 5-7명의 프랑스 외규장각 반환협상 TF를 출범시켰고, 이들의 임기는 협상이 진척될 때까지 무제한이며 팀장은 다른 업무는 맡지 않고 반환협상만 전담하는 것이었다. 넷째, 확산연계 이해관계자로서 국민, 국내 언론, 학계/문화계, 프랑스 여론 등을 들 수 있다. 초기에는 국내 학계, 문화재계, 언론 등에서는 특이한 움직임이 나타나지 않았다. 그러나 양국 간 협상이 지연되면서 프랑스의 태도와 우리 정부의 적극적인 협상력 부재에 대한 비판이 나타나기 시작하였다. 특히, 서울대 규장각은 정부 간 협상이 동등가치 문화재 상호교환방식으로 가닥을 잡는 데 대해서 적극적으로 반대의 입장을 표명하였다. 프랑스는 규범 연계에 있는 국립도서관 직원들의 파업결정, 항의서한 등 전문가 집단을 중심으로 미테랑 대통령에 대한 격한 저항이 조성되면서 프랑스 언론 및 국민 여론 역시 비판적 입장을 견지하게 되고 이후 프랑스로 하여금 협상에 소극적으로 임하도록 하는 권능부여적 연계 기능 역할을 하였다. 넷째, 확산연계 이해관계자로는 국내에서는 NGO(문화연대), 학계로서 재유럽 과학자협회 등이 있었으며, 프랑스에서는 다양한 이해관계자들이 나타났다는 특징이 있다. 새로운 국내 이해관계자로서 문화연대의 외규장각 도서반환소송 추진은 국민적 관심을 환기시키는 데 큰 역할을 하였고, 2006년 12월 재유럽 과학자 250여명은 프랑스 파리에서 열린 한-프 수교 120주년 및 재프 과학자협회 창립 30주년 기념 학술대회에서 의궤 반환 약속이 이행되어져야 한다는 취지의 서명운동을 펼치기도 하였다. 프랑스의 경우, 협상결과에 간접적 영향력을 줄 수 있는 관계자로 프랑스 내 입양아 출신들로 구성된 ‘한국의 뿌리협회’, 한국인 출신 정치인, 한국시장 진출에 관심을 갖고 있는 기업총수들, 문화학술계 주요인사 등이며, 이들에게 외규장각 문제에 대한 설득과 호소를 통해 문제인식을 공유했다. 한편 국내언론과 학계는 협상 타결을 긍정적으로 보면서도 ‘5년 단위 갱신 대여’ 방식에 대한 부정적 평가가 상존하였고 나아가 다른 문화재의 영구반환 전략의 수립 필요성을 강조하였다. 마지막으로 확산 연계는 조직과 자주 상호작용을 하지 않아 식별에 어려움이 있지만, 조직 활동에 간접적으로 관여되는 이해관계자들로서 일반 국민, 언론매체, 전문가, 기타 대중의견 등을 포함한다. 확산연계는 일정하게 지속될 수 있는 다른 연계와 달리 상황에 따라 그 범위와 대상이 달라질 수 있는 특징이 있다. 정부 간 협상에서 문화재 환수정책의 확산연계로는 보유국 및 반환요구국의 국민, NGO, 민간기업 등이 포함되며 국내외 언론･학계･문화재계 전문가 등을 들 수 있다. 사기업을 대상으로 하는 원래 모형에서는 상대적으로 그 중요성이 낮으나, 민주적 정책과정이라는 측면에서 볼 때 정부조직에게 있어 확산 연계의 중요성은 상당히 크다고 할 수 있다. 국가정책의 경우, 아무리 잘 설계되고, 다른 관련 이해관계자들의 지지가 있더라도, 확산연계를 가지는 일반 국민여론 등에 의해 정책정당성에 문제를 가져올 가능성이 있으며, 이는 결국 정책실패로 귀결되기 때문에, 정책에 있어서는 이러한 잠재적 관계를 가지는 이해관계자에 초점을 맞추어야 한다.