한국 폐기물 관리 법제의 변천 과정과 분류 체계, 자원순환 사회 구현을 위한 법적·개념적 과제 doc_id PCY_201510211134396451_1

한국에서의 폐기물 관리도 이와 같은 규제의 필요성에 입각하여 관련 법제를 마련해왔다. 폐기물 문제가 심각하게 사회문제로 인식되지 않았던 1980년대 중반 이전까지 생활폐기물은 「오물청소법」, 사업장 폐기물은 「환경보전법」을 통하여 이원적으로 관리하였다. 즉 1960∼70년대는 청소개념에 기초한 「오물청소법」에 근거하여 주로 도시지역에서 발생하는 쓰레기 및 분뇨처리를 주된 규제대상으로 다루었다. 「오물청소법」은 청소지역을 ‘특별청소지역’과 ‘계절적 청소지역’으로 구분하고 청소지역, 하수도, 하천 및 해역 등에 오물투기를 금지하였다. 1970년대 말에 들어와서는 환경문제가 점차 사회적 문제로 확산되면서 「환경보전법」이 1978년에 제정되었으며, 이 당시 사회적 문제로 대두된 농촌 폐비닐로 인하여 「합성수지 폐기물 관리 사업법」이 제정되었고 이를 집행하기 위한 ‘한국자원재생공사’를 설립하였다. 이 시기에는 폐기물관리는 ‘생활폐기물’은 여전히 「오물청소법」에 의하여 관리되고 산업폐기물만 「환경보전 법」에 의하여 관리되었다. 폐관법은 1961년에 제정된 「오물청소법」과 1977년 제정된 「환경보전법」에서 각각 분산되어 있던 폐기물관리 부분을 통합함으로써 제정되었다. 「오물청소 법」이 생활폐기물을, 「환경보전법」은 산업폐기물을 규정하고 있었고, 이를 하나의 법으로 통합한 것이다. 1995년, 개정을 통해 폐기물 분류체계를 생활폐기물과 사업장폐기물로 분류하였는데 일반폐기물은 “사람의 일상생활에 수반하여 발생하는 쓰레기 분뇨 등 산업폐기물 외의 폐기물”로 산업폐기물은 “사업활동에 수반하여 발생하는 오니･잔재물･폐유･폐알카리･폐고무･폐합성수지 등 폐기물로서 보건사회부령이 정하는 것"으로 정의하였다.34) 현행 폐관법의 폐기물은 크게 생활폐기물과 사업장폐기물로 분류되고 있는데, 「오물청소법」과 「환경보전법」에 의해 대응되는 폐기물 관련 규정들을 통합하다보니 여전히 이러한 폐기물 분류체계를 가지고 있다고 볼 수도 있다. 현행 폐기물의 분류체계는 1995년 8월 5일의 폐관법 개정 시 채택된 것으로 발생원을 기준으로 크게 생활폐기물과 사업장폐기물로 분류하고 있다. 생활폐기물은 다시 공사장 생활폐기물로 세부 분류되는데, “생활폐기물”이란 사업장폐기물 외의 폐기물을 말하고(폐관법 제2조 제2항), “공사장 생활폐기물”이란 생활폐기물 중 일련의 공사·작업 등으로 인하여 5톤 미만으로 발생되는 폐기물을 말한다(동법 시행 규칙 [별표5] 제1호 가목). 사업장폐기물은 다시 사업장일반폐기물, 건설폐기물, 지정폐기물로 세분된다. 지정폐기물은 사업장폐기물 중 폐유·폐산 등 주변 환경을 오염시킬 수 있거나 의료폐기물 등 인체에 위해를 줄 수 있는 해로운 물질로서 대통령령으로 정하는 폐기물(폐관법 제2조 제4항)로, 유해성을 기준으로 분류되고, 건설폐기물은 건설폐기물의 재활용촉진에 관한 법률에서 별도의 처리기준과 방법에 따르고 있다. 현행 자원순환관련 법제는 법률, 법규명령, 행정규칙, 별표 및 환경부고시, 지침 등 다양하게 규정되어있다. 폐관법, 재촉법 등 많은 개별법률 조항들이 시행령과 시행규칙 등에 위임하고 있는 경우가 많고, 상위법령에 규정할 사항이 고시 등 행정 규칙에 위임되어 있어 이를 보지 않으면 규제내용을 정확히 알 수 없는 경우도 많다. 폐관법에 근거를 두고 있는 고시는 사업장폐기물감량지침, 폐기물처리시설의 세부검사방법, 음식물류폐기물을 바로 매립 처리할 수 있는 지역 지정 고시, 에너지 회수기준의 검사방법 및 절차 등에 관한 규정 등 약 30개이고, 재촉법에 근거하는 고시 역시 재활용사업자에 관한 고시, 제품포장재별 재활용의무율, 합성수지재질 포장재등의 감량화 방법이행 등에 관한 규정 등 약 19개에 이르고 있다. 자원순환 사회를 정의하는 개념을 확정하기 위해서는 먼저 ‘자원’과 ‘자원순환’의 개념을 깊이 살펴 볼 필요가 있다. 순환 사회론에 따르면 ‘자원’은 자연 상태로 존재하는 자원 자체를 대상으로 하지 아니하고 생산과 유통 및 소비의 경제활동 구조속에 편입된 물질을 의미한다. 자원과 관련지어 순환의 개념을 설명하면 순환이란 "자원투입→제조→유통·판매→소비→수집·회수→재생→제조단계에 재투입"의 과정이다. 이들을 종합해볼 때, “자원순환”은 인간이 물건을 소비하고 소비한 물건을 다시 쓴다는 재활용 및 자원절약의 개념에서 더 나아가 자원 그 자체에 주목하고, 경제활동의 흐름을 선순환 하도록 하여 자원이 물질순환하는 것을 의미한다. 이를 사회로 확장하면, 낭비의 경제가 아닌 물질순환의 흐름을 유지시켜 지속가능한 발전을 가능하게 하는 합리적 경제사회를 ‘자원순환사회’라고 할 수 있다. 폐기물 관리에 있어서의 “자원순환사회란 자원채취, 생산, 유통, 소비, 폐기 등 사회경제활동의 전 단계에서 자원을 순환적으로 이용하고 천연자원 소비를 줄이며 폐기물로 인한 환경부하를 가능한 한 줄이는 사회”라고 정의할 수 있다. 예방의 원칙(Preventive Principle)이라 함은 환경보호를 위해서는 환경에 대한 오염이 발생한 후 그 오염을 제거하는 것만으로는 부족하며 이를 넘어서 사전에 환경오염이 발생하지 않도록 노력하여야 한다는 원칙을 말한다. 이러한 예방의 원칙 이념에서 도출되는 제도로서는 폐기물감량정책, 환경영향평가제도, 제품의 생산 및 유통에 대한 통제, 폐기물 유해성저감후의 처분원칙 등이 있다. 현행 자원순환관련법에서는 폐관법 제1조 목적에서 “폐기물의 발생을 최대한 억제한다”라고 하고, 동법 제4조 국가와 지방자체단체의 책무에서도 “폐기물 발생 억제를 위하여 노력하여야 한다”라고 예방의 원칙을 구현하고자 하고 있다. 폐관법 제17조제1항제 2호 사업장폐기물배출자의 의무 등에서는 “생산 공정에서는 폐기물감량화시설의 설치, 기술개발 및 재활용 등의 방법으로 사업장폐기물의 발생을 최대한으로 억제하여야 한다”라고 하고 있다. 현행법에서 ‘발생억제’가 예방의 의미를 가지고 있기는 하지만 동 법률 사업장배출자의 ‘억제’는 규제적 성격이 강해 예방원칙의 의미를 충분히 가지지 못한다. 법안은 “폐기물”의 정의를 폐관법 제2조제1호에 따른 폐기물로 정의하고 있어 기존의 폐기물의 개념이 갖고 있는 문제점을 그대로 갖고 있다. 폐기물이 갖고 있는 문제점은 폐기물개념이 명확하지 않아 “필요하지 아니하게 된 물질”을 해석하는 데 있어 배출자의 주관적 의사를 기준으로 폐기물 여부를 판단하고 있는데 있다. 최근 대법원 판례는 사업장의 사업 활동에 필요하지 않는다면 폐기물에 해당한다고 보고, 재활용 여부가 폐기물 개념에 영향을 미치지 않는다고 판단하였다. 이러한 폐기물개념의 문제가 재활용 업체도 폐기물 사업장 규제의 대상이 되게 하고, 처리업 허가 및 폐기물 발생량 신고 의무 대상이 되게 해 규제범위의 확대로 인한 재활용 활성화의 장애요인으로 작용하고 있는 것이다. 이러한 폐기물 개념의 문제는 지속 가능한 자원순환사회와 경제를 만드는 데 한계를 제시하고 있다.