공인인증서 의무화정책의 배경과 법적 근거를 살펴보고, 기술 표준화에 대한 정부 개입이 시장 균형 및 사회후생에 미치는 영향을 분석한다. doc_id PCY_201510300112334281_1

공인인증서 의무화정책은 정부가 특정 기술을 전자금융거래의 표준으로 강제한 것이다. 일반적으로 표준화는 재화와 서비스의 규격 및 이용에 관한 통일된 기준을 만드는 것을 의미하지만 표준화의 대상은 제품의 규격뿐 아니라 생산공정, 컴퓨터 소프트웨어, 특정 기술 등 다양하다. 표준화는 재화와 서비스의 상호 호환성 및 운용성을 제공하여 소비자의 편의를 제고하고, 대량생산을 통한 규모의 경제 실현으로 기업의 생산 및 거래 비용을 감소시킬 수 있고, 또한 기술의 중복 투자를 방지할 수 있다. 이런 표준화는 세계화가 심화되는 1990년대 중반 이후 그 중요성이 더욱 강조되어 특히 정보통신시장을 중심으로 세계 정보통신기술 기반을 위한 국제간 표준 경쟁이 치열한 상황이다. 한국정부는 산업표준화법에 기초하여 산업 정보와 규격에 대한 표준화를 추진하고 있고, 또 전기통신기본법에 기초하여 정보통신에 관한 표준화를 추진해 오고 있는 등 다양한 분야에서 표준화를 위해 노력하고 있다. 국제적으로 표준화 기구는 각 분야별로 다양하며, 대표적인 것으로 1947년에 출범한 국제표준화기구(International Organization for Standardization: IOS)를 들 수 있다. 한국의 공인인증서는 전자상거래의 확대에 따라 1999년 7월부터 시행된 「전자서명법」에 기반을 두고 도입되었다. 전자상거래는 신속하고 편리하며 거래비용을 감소시킨다는 장점이 있다. 그러나 비대면 거래라는 특징으로 인해 전자상거래에서 안전성과 신뢰성 확보문제가 중요하게 대두되었고, 이 문제를 해결하기 위한 대표적 방법이 전자서명과 전자인증이다. 공인인증서는 「전자서명법」 제1조에서 명시되어 있듯, 전자상거래의 확산에 따라 “전자문서의 안전성과 신뢰성을 확보하고 그 이용을 활성화하기 위하여” 도입되었다. 즉, 정부는 전자상거래 당사자의 신원을 확인하고 전자문서의 위⋅변조 및 부인을 방지하기 위해, 공인인증기관이 발급하는 인증서에 기초한 전자서명에 대해 “공인전자서명”의 지위를 부여하고 그 법적 효력을 인정하였다. 현재 공인인증서 논란의 핵심은 전자금융거래에 공인인증서 사용을 의무화한 정책(이하 ‘공인인증서 의무화정책’)이다. 정부는 각각 2002년 9월과 2003년 3월에 인터넷 뱅킹과 온라인 증권거래에 공인인증서 적용을 의무화하였다. 공인인증서 의무화정책은 2006년 12월 28일 금융감독위원회에서 시행한 「전자금융감독규정」에 의해 명문화되었다. 또한 2006년 4월 28일 제정되고, 2007년 1월 1일부로 처음 시행된 「전자금융거래법」에서 전자금융거래에 사용되는 공인인증서 기술 선택에 대해 금융위원회에 권한을 부여하였다. 그리고 2006년 12월 28일부터 금융위원회에서 개정하여 시행한 「전자금융감독규정」은 전자금융거래에서 공인인증서 의무화 예외의 책임을 금융감독원장에게 위임하였다. 같은 날 2차 개정된 「전자금융감독규정시행세칙」 제31조 4항에 따라 금융감독원은 “전자상거래에서 지급결제로서 30만원 미만의 신용카드 결제 또는 온라인 계좌이체”는 공인인증서 사용의 예외로 규정하여 공인인증서 의무화 대상에서 제외하였다. 이와 같은 조치에 따라 전자금융거래를 위해서는 공인인증서를 발급받아 사용해야만 했다. 1999년에 최초로 시행된 「전자서명법」은 전자서명을 위한 기술을 ‘전자서명키’란 특정 기술로 한정하였다. 이 기술은 인터넷에서 사용자들이 신뢰할 수 있는 기관에서 부여된 한 쌍의 공개키와 개인키 사용을 통해 비대면 거래의 안전을 보장하기 위한 것으로, 당시 주목을 받던 공개키 기반구조(Publlic Key Infrastructure: PKI)에 바탕을 둔 것이다. 그러나 2001년 12월 31일 개정하여 이듬해 4월 1일부터 시행한 「전자서명법」은 UNCITRAL의 ｢전자서명 모델법｣의 기술중립성 원칙을 수용하여, 특정한 기술로 한정하던 전자서명을 관련 기술의 발전에 따라 적용 가능한 모든 기술을 수용할 수 있도록 전자서명의 개념을 포괄적으로 정의하였다. 본 법의 개정 이유는 “현행법은 전자서명을 위한 기술을 ‘전자서명키’ 등 특정 기술로 한정하고 있으므로, 앞으로의 전자서명 및 인증기술의 발전 추세에 대비하여, 보다 다양한 기술을 수용할 수 있도록 전자서명의 개념을 새로이 정의하고, 국제화 시대를 맞이하여 날로 확대되는 국제거래상의 전자서명 인증문제를 명확하게 규정하며, 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선⋅보완하려는 것”이었다. 본 연구는 표준화에 대한 정부정책에 대해 정책적 함의를 가진다. 표준화에 대한 시장실패 여부는 시장참여자의 선호도와 표준화를 위해 경쟁하는 기술 간의 차이에 의해 결정된다. 그리고 표준화에 대한 시장실패는 극히 예외적인 경우로 한정된다. 본 연구에서 살펴보았듯이 시장참여자의 선호도가 단일표준화 선호적이 아닌 경우 대부분의 경우 정부의 개입 없이도 시장에서 항상 우수한 기술이 표준으로 선택된다. 그리고 이 표준은 사회후생을 극대화한다. 물론 시장의 선택이 사회후생을 극대화하지 않는 경우도 존재한다. David(1985)가 언급한 강한 기술의 상호 호환성(technical interrelatedness), 규모의 경제, 전환 불가능성(irreversibility), 그리고 Farrell and Saloner(1985)의 불완전한 정보는 이런 시장실패의 원인이다. 이런 시장실패의 상황에서 정부의 표준화 개입은 정당화될 수 있다. 본 연구는 Auriol and Benaim(2000) 모형을 기초로 시장참여자의 기술에 대한 선호도에 따라 시장균형을 도출하고, 이에 따른 사회후생 최적화 여부를 살펴보았다. 그리고 이를 바탕으로 공인인증서 의무화정책의 도입과 폐지 효과를 살펴보았다. 본 논문은 시장참여자의 기술에 대한 선호도 정도와 기술 간 차이가 공인인증서 의무화정책의 도입과 폐지로 인한 시장균형과 사회후생 수준을 결정한다는 것을 보였다. 효용함수의 단일표준화 비선호적 정도가 크지 않을 경우 공인인증서를 의무화한 정책은 시장균형보다 사회후생을 증대시키지 못한다. 반면, 공인인증서 기술이 대체기술보다 우월하고, 단일표준화 비선호적 정도가 크지 않을 경우에 공인인증서 의무화정책은 사회후생을 증대시킬 수 있다. 또 공인인증서 기술이 대체기술보다 우월한 경우 공인인증서 의무화정책을 폐지하여도 대부분 공인인증서 기술이 시장표준으로 기능하게 된다. 그러나 대체기술의 우월성이 크다면 공인인증서 의무화정책 폐지로 인해 사회후생이 증대한다. 공인인증서 의무화정책의 폐지가 사회후생을 감소시키는 경우는 공인인증서 기술로 표준화되는 균형이 사회후생을 극대화하지만, 정부의 개입 없이 시장참여자의 자발적 선택만으로는 공인인증서 기술이 표준화되지 못하는 경우이다. 그러나 현실적으로 정부가 시장참여자의 기술에 대한 선호도의 정보가 제한된 상황에서 사회후생을 극대화하지 못하는 시장균형을 보정할 능력이 있는지에 대해서는 회의적 시각이 존재한다. 섣부른 정부의 기술표준화 개입은 도리어 정부실패로 귀결될 가능성이 높다. Acemoglu et al.(2012)이 지적하였듯이 표준화는 성장동력이 될 수도 있지만 혁신을 방해할 수도 있다. 표준화가 혁신에 미치는 부정적 영향을 고려해 보면, 정부의 기술표준화 개입의 비용이 매우 높을 수 있다. 정부 주도의 표준화가 사회후생을 증진시킬 수 있는 경우는 Auriol and Benaim(2000)이 보인 것처럼 안전 등이 문제가 될 때이다. 이때는 열등한 표준으로 고착될 위험이 있으므로 정부가 주도적으로 우수한 표준이 정착되도록 하여야 한다. 이를 제외하고 정부가 표준화를 주도하는 것은 많은 사회적 비용을 치를 가능성이 높다. 또한 위피의 예에서 알 수 있듯이 국제적 표준을 무시한 정부 주도의 표준화는 통상마찰을 가져올 가능성이 크다. 공인인증서는 그 자체로 지속적 기술 개발을 통해 이용자가 더욱 편리하고 안전하게 사용할 수 있도록 하여야 할 것이다. 공인인증서는 1999년 도입 시 당시의 핵심 기술인 PKI에 기반을 두고 개발되었다.