국내 정신보건 및 사회서비스 전달체계에서 기존 보조금 지원 방식의 한계와 이를 극복하기 위한 서비스 구매계약 및 이용자 중심 지원 방식으로의 전환 필요성 doc_id PCY_201511170452453921_4

우리나라에서 전통적으로 채택해 온 민간 시설에 대한 보조금지원방식은 사회서비스 전달을 위한 정부의 조직과 자원이 제한적이고, 서비스에 대한 수요를 예측하기 어려울 때 정부가 선택한 방안이다. 하지만 점차 사회서비스 수요가 증가하고, 사회서비스가 사회적 권리로 자리잡음에 따라 문제점들을 노출하고 있다. 첫째, 보조금을 지원받는 조직 간에 조정과 연계의 부족이 발생하고 이로 인해 서비스 중복이나 누락의 위험성이 있다. 둘째, 기관에 불충분한 보조금을 지원하므로 질 낮은 서비스 전달의 위험성이 있고, 셋째, 실제 이용자의 수요가 아니라 서비스 제공기관에 대한 보조금에 근거해 정책을 집행하므로 정부가 서비스 수급에 대한 책무성을 약화시킬 우려가 있다. 특히 이용자의 권리나 욕구보다 시설에 초점을 맞춘 정책이 펼쳐지기 쉽다. 넷째, 서비스 기관에 재량권이 부여되므로 서비스 기관의 지역적 분포와 기관의 역량에 따라 서비스 질의 차이 등 서비스에 대한 전국적 형평성 보장이 어렵다. 보조금 방식은 서비스 제공의 책임은 민간 조직에 있으므로 정부로서는 지원된 보조금이 목적에 맞게 사용될 수 있도록 모니터링 할 필요가 증가한다. 하지만 보조금 지원에 관한 규정이 어떻게 설정되어 있는가에 따라 보조금 지원에 따른 정부의 민간조직에 대한 통제나 강제성의 정도는 다양할 수 있다. 때때로 정부는 보조금을 지원하면서 민간조직에 최소한의 모니터링만 할 수도 있고, 재정사용에 대한 회계감사, 서비스 제공에 대한 보고서 제출, 민간의 상응하는 재정 부담(matching fund)에 대한 요구 등 다양한 조건이 부가될 수 있다(Salamon, 2002). 보조금 지원과 모니터링에 대한 책임도 중앙정부 → 지방정부로 이어짐에 따라 중앙정부는 지방정부를 통제하고, 지방정부는 다시 일선 서비스 조직을 통제하는 형태로 이어진다. 중앙정부 내에서도 목적과 기능이 다른 사업 간에는 보조금 지원 조직과 모니터링 조직도 상이하여 상호 연계와 협력이 저조한 경향이 나타나기 쉽다. 일선 서비스 전달 현장에서도 서비스 제공 조직들 사이의 연계와 협력이 저하 되는 현상을 야기하기 쉽다. 정부가 민간조직을 통해 사회서비스를 전달할 때 재정지원방식은 보조금(grant)제공, 민간조직과 서비스구매에 관한 계약(purchase of service contract), 이용자에게 서비스 바우처(voucher) 제공 또는 서비스 구입비용을 지원(direct payment) 등 다양함. 하지만 국내의 정신요양서비스 및 정신재활서비스 재정지원방식은 보조금 방식만을 따름. 보조금방식은 다양한 한계를 지님. 보조금의 목적과 기능이 상이한 서비스 간 연계와 협력이 낮아 서비스 중복누락, 서비스 수요에 대한 예측이 시설에 의존하며, 불충분한 보조금은 서비스 질을 하락시키며, 이용자보다 시설의 요구에 초점을 맞춘 정책으로 귀속되며, 지역별 시설분포 편차가 곧 서비스 접근성 차이로 이어짐. 넷째, 사회복귀시설의 이용인원(등록 현원) 기준 재정지원방식은 사회복귀시설의 기능과 성과를 제한하는 중요한 요인이 되고 있어 비판적 검토가 요구된다. 사회복귀시설은 지역사회재활을 위한 이용시설 중심이며, 정신장애인의 회복과 자립을 위한 지역사회 기반 서비스를 적극적으로 제공하기 위해서는 서비스산출이나 성과 등을 매개로 하는 재정지원방식으로 변화가 요구된다. 등록 현원 중심의 재정지원방식은 불가피하게 안정적으로 시설을 이용하는 제한된 이용자들 중심의 시설운영을 야기할 개연성이 높다. 지방자치단체의 재정 여건상 사회복귀시설 증가를 기대하기가 쉽지 않아 기존 시설들의 최대한 활용이 무엇보다 중요하다는 점을 고려할 때 지역사회종합복지관이나 장애인복지관 등과 같이 다양한 서비스를 상시 제공하고, 필요한 정신장애인들이 접근하여 이용할 수 있도록 운영방식을 전환할 필요가 있다. 아직 사회복귀시설을 알지 못하고, 이용하지 않는 지역사회의 다수의 정신장애인들을 사회복귀시설 이용자로 유인하려면 사회복귀시설이 그들의 욕구에 부합하는 프로그램을 제시하고, 지역사회 정신장애인들에게 홍보를 통해 이용자로 편입시키는 방식의 운영이 필요한 것이다. 일본은 사회복지시설 운영재원 지원방식을 2003년 4월부터 행정처분에 근거한 조치(처분)제도에서 지원비제도 방식으로 변경하였다. 즉 공적비용을 시설에 직접 보조하는 것이 아니라 시설생활자에게 직접 지원하는 방식(개호보험제도에서 급부구조는 사업자에 의한 대리수령이 기본)으로 이용자 스스로 서비스를 선택하고, 서비스를 계약을 하는 방식으로 전환하게 된 것이다. 이 제도는 1997년 제정된‘개호보험법’에 의해 노인분야에 먼저 도입되었다가 장애인복지 분야에서도 2003년 실시된‘지원비제도’에 의해 시작하게 되었지만 3장애(신체, 지적, 정신)를 종류별로 분류하여 실시하였기 때문에 정신장애인은 지원비제도에서 예외였으나 2005년 장애인자립지원법 제정과 함께 정신장애분야도 시행되었다. 해외의 경우 구체적인 정신보건서비스에 구매계약이 적용되고 있다. 한 연구에 의하면 캐나다와 호주 등은 도박중독예방치유서비스 전달을 위해 서비스 구매계약을 활용하고 있다. 이들 국가에서는 상대적으로 다른 정신보건서비스보다 뒤늦게 도입된 도박중독예방치유서비스 전달을 확대하기 위해 기존의 정신보건기관이나 알코올중독서비스 기관과 계약을 맺고 도박중독예방치유서비스를 전달하였다. 이런 사례들을 살펴보면 서비스 구매계약은 정부의 재정지원규모와 함께 필수적으로 제공해야 하는 최소한의 서비스량과 서비스 표준을 규정하고 있다. 그리고 사후적으로 서비스 제공에 대한 모니터링도 엄격하게 하는 것으로 나타났다(김문근, 2011). 국내에서 사회서비스 전달을 위해 민간조직과 계약이 활용된 것은 1980년대 후반 지역사회복지관 위탁운영에서 그 사례를 찾을 수 있다. 하지만 이는 시설운영의 포괄적인 위탁계약이었을 뿐 단위 서비스에 대한 계약은 아니었다. 보다 소규모 서비스 단위에서 구매계약이 활용된 것은 1994년 삼성복지재단이 사회공헌사업으로 사회복지프로그램을 공모하여 재정을 지원한 것이 첫 사례이다. 이어 사회복지공동모금회도 다양한 프로그램 공모를 통해 사회서비스 전달에 재정을 지원해 왔다. 국내의 공공부문이 정신보건서비스 전달을 위해 서비스구매계약을 활용한 것은 2000년 초 자활사업의 일환으로 알코올중독 또는 경미한 우울증 등으로 인해 당장 자활이 어려운 저소득층에 대해 민간 조직에게 프로그램제안서를 요청하고, 심사를 통해 년간 약 2,000만원 정도의 재정지원을 실시한 사례에서 찾을 수 있다. 1997년 정신보건법 시행 후 민간 의료기관 또는 법인과 지역정신보건사업을 포괄적으로 위탁계약하여 지역정신보건센터를 운영하였던 것들도 넓은 의미에서 서비스구매계약이라 할 수는 있으나 구체적인 서비스에 대해서는 포괄적으로 민간조직에 위임하는 특징이 두드러졌다(이봉주 외, 2008; 김문근․김용득, 2008). 최근에는 2014년 상반기부터 한국도박문제관리센터가 도박중독상담서비스를 민간 상담기관으로부터 정액 구매하고 있다. 서비스는 50분 1회기 상담을 기준으로 제비용을 포함하여 7만원으로 가격이 책정되어 있고, 공식적 계약을 거치며, 민간상담기관이 제공하는 서비스에 대해 서비스 제공기록 등을 통해 모니터링을 실시하고 있다.