조세지출의 개념과 주요국과의 규모 비교, 그리고 우리나라 조세지출 관리 체계의 현황 및 개선 필요성 doc_id PCY_201512231107031451_2

재정지출은 연간 예산서가 제출되는 시기에 규칙적으로 평가되고 또 재정 상한(budgetary ceiling)이 존재하는 반면, 조세지출의 경우 이러한 과정이 없는 나라들이 많고 경제주체들의 행태가 미치는 영향이 크게 작용하는 등으로 경제사정이 어려운 시기에 국가 재정 여건을 악화시키게 된다. 이러한 점들로 인해 최근 들어 재정위험 관리를 위해 조세지출 규모를 지출 프로그램에 반영하거나 조세지출에 대한 검토를 수행하는 나라들이 많아지고 있다. 이러한 점에도 불구하고 조세지출의 경우 일반적으로 직접지출제도를 도입하는 것 보다 쉬워 효과성이나 효율성 측면과 무관하게 정책수단 측면에서 보통 우위에 있게 되는데, 다른 재정지출이나 조세지출과의 종합적인 검토가 어려워 공공자원 배분의 효율성이 보다 더 훼손될 수 있다. OECD와 EU 등의 국제기구에서는 조세지출과 관련한 보고서를 작성하고 있는데, 동 보고서에는 국가별 조세지출 선정 기준 및 감면액 규모 등의 현황을 파악하고 조세지출항목의 평가기준을 제시하며, 이에 따른 평가사례를 소개하는 등의 내용이 주로 포함되어 있다. 본 장에서는 최근 조세지출에 대한 국제보고서를 통해 조세지출 평가 시 어려운 점과 조세지출에 대한 평가기준 및 평가사례를 살펴보고자 한다. 먼저 조세지출과 관련하여 국가별 양적 비교의 경우 국가의 상황과 조세지출을 바라보는 시각에 따라 조세지출 정의기준이 다름에 따라 국제비교가 어렵고, 또한 국가마다 조세지출 규모를 산출하는 방법에도 차이가 있는 것으로 나타났다. 조세지출에 대한 평가기준으로 몇 가지가 제시될 수 있는데, 미시경제적 효율성(외부성의 내부화, 조세왜곡의 최소화, 시장기능 정상화), 가용 수단 중 정부의 정책목표의 우선 순위, 재정정책의 효율적 기능(조세제도의 단순화, 투명성, 책임성) 등이다. 이러한 평가기준 등을 바탕으로 EU 등은 조세특례제도를 평가한 바 있는데, 몇 가지 사례를 소개하고자 한다. OMB에 따르면 2014년을 기준으로 조세지출 169개 항목 전체의 2013년 조세지출액 규모는 1.2조달러로 GDP(16.8조달러, 2013년 기준) 대비 7.1% 수준인 것으로 발표되었다. 미국의 조세지출액 규모를 2014년 대미환율 기준36)으로 환산하면 1,246조원으로 우리나라 경상 GDP의 90%에 육박하는 등 그 절대규모가 상당한 것으로 나타났다. 경제규모를 반영하여 GDP 대비 조세지출액 규모를 기준으로 비교할 경우, 미국의 GDP 규모는 우리나라에 비해 12.8배 규모인 데 비해 조세지출 규모는 우리나라의 33배로 더욱 커서, 미국의 GDP 대비 조세지출 비중(7.1%) 또한 우리나라(2.4%)에 비해 3배 이상 큰 것으로 나타났다. 한편 우리나라 경우 조세지출규모가 큰 상위 20개 항목이 차지하는 비중이 77.6%로 동 분야에 조세감면이 집중되어 있는데, 미국 또한 동 비율이 83.1%로 상위 20개 항목이 차지하는 비중이 큰 것으로 나타났다. 각 정부에서 집계하고 있는 조세지출 규모만을 비교할 경우, 양 국의 조세지출 규모 면에서 크게 차이를 보였으나 조세지출 주요 항목이 전체 조세지출규모를 주도하는 것은 유사한 것으로 나타났다. 우선 우리나라의 조세지출액 33조원(GDP의 2.4%)에 대해 각 국의 조세지출 규모를 기준으로 적정성 여부를 판단하기는 어려운 것으로 보여진다. 조세지출 역시 재정정책의 주요한 수단인 점임을 감안할 때 이에 대한 적정성 여부를 객관적으로 판단하기 어려울 뿐만 아니라 국가별로 조세지출의 대상범위나 선정 기준, 추계 방법 등이 매우 달라 주요국들의 조세지출 규모와 비교해 판단하는 것도 의미가 크지 않기 때문이다. OECD의 지적과 같이 국가마다 전체 조세지출액 규모가 큰 차이를 보이고 있고, 조세지출 선정기준이 되는 기준조세체계에 대한 정의도 같지 않아 조세지출액 규모를 단순히 비교하기는 어렵다. 예를 들어, 우리나라와 영국 모두에서 운용되고 있는 식품에 대한 부가가치세 영세율(영국 16.6억파운드)은 영국에서는 조세특례로 집계되나 우리나라에서는 조세지출로 집계되는 않는 등 나라마다 해당하는 항목이 동일하지 않다. 아래의 표와 같이 우리나라를 기준으로 조세지출액 규모를 비교하면, 미국이 우리나라의 37.8배, 영국이 9.9배, 캐나다가 6.5배로 이들 세 나라의 조세지출 규모는 상당히 큰 반면, 독일은 우리나라의 0.7배 수준으로 예상외로 규모가 작은 것으로 나타난다. 우리나라 조세지출제도는 그 규모가 지속적으로 증가하여 최근에는 약 35조원 수준에 이르고 있습니다. 조세지출은 정책수단으로 사용하기 간편하고 비용이 덜 든다는 장점이 있는 반면, 세수확보의 불안정성, 세제의 복잡화, 형평성 저해 등의 부작용을 갖고 있습니다. 이러한 문제점을 최소화하고 조세지출을 효과적이고 효율적으로 운용하기 위해서 그 동안 정부는 일몰제도 도입, 조세지출 감면액 집계․ 관리 등과 같은 노력을 기울여 왔습니다. 특히 최근 조세지출 성과관리체계가 도입되어, 올해부터 전문기관을 중심으로 조세지출제도에 대한 평가를 수행한 후 그 결과를 국회에 제출하고 있습니다. 우리나라와 비교하여 독일, 미국 등 일부 선진국은 일찍이 조세지출에 대한 관리를 시작하였습니다. 독일은 1954년부터 조세특례제도를 ‘보이지 않는 간접적인 보조금’으로 간주하여 재정 보조금과 동일하게 인식하였고 1967년부터 조세지출과 보조금의 재정소요액을 함께 집계하여 왔습니다. 1967년 미국에서도 조세특례제도를 예산지출과 같이 관리해야 한다는 맥락 하에 ‘조세지출’이라는 용어가 처음으로 사용되었고, OECD 국가를 중심으로 동 용어가 널리 사용되기 시작하였습니다. 우리나라는 국제적으로 비교해 보아도 조세지출(혹은 조세특례) 관련 평가제도가 비교적 잘 구축되어 있고, 정부의 조세지출 정비 노력이 있었음에도 불구하고 2010~2012년 동안 일몰도래한 194개항목(감면액 18.5조원) 중 80%인 155개(연장액 17.8조원, 일몰도래액의 96.7%)의 일몰이 연장되었고, 전체 조세지출 규모도 2012년 이후 33조원을 상회하는 등 실제적인 정비가 잘 이루어지고 있지는 않다. 현재 우리나라는「국가재정법」제88조에서 당해연도 조세지출의 증가액이 ‘직전 3년 평균 국세감면율+0.5%p’ 내에서 이루어지도록 제한하는 “국세감면율 법정한도” 제도가 있지만, 동 제도는 급격한 조세지출의 증가를 방지하는 데 그 목적을 두고 있고 정부가 국세감면액을 감소시키는 유인이 되기는 어려운 것으로 판단된다. 국세감면율 의 정의상(국세감면액과 국세수입총액의 합계액 대비 국세감면액의 백분율) 경제성장에 따른 국세수입총액의 자연증가분 만큼 국세감면액이 증가할 수 있고 여기에 0.5%p 만큼 추가 확대가 가능도록 되어 있다. 다음으로 우리나라 조세지출의 경우 일몰 규정이 없는 항목의 비중이 상당한 반면 이에 대한 관리가 체계적으로 되고 있지는 않은 것으로 나타난다. 2015년 기준 우리나라 조세지출 항목 215개 중 37.2%에 해당하는 80개 항목이 일몰규정 없이 운용되고 있는데, 금액 기준으로는 21.2조원으로 전체 조세지출액 32.6조원의 65.1%를 차지하고 있어, 일몰규정 없는 항목이 다수이고 이들의 조세지출 규모가 상당히 큰 것을 볼 수 있다. 현재 행정부는 조세지출 항목을 ‘개별 세법’상 조세지출과 ‘조세특례제한법’상 조세지출, ‘경과규정 항목’ 등으로 구분하되, 조세지출에 대한 실제적인 평가 및 관리는 일몰도래 시기를 기준으로 하고 있어, 일몰규정 없이 운영되고 있는 항목에 대한 평가가 이루어지기 쉽지 않은 구조이다. 올해부터 시행되는 조세특례의 사전평가 및 사후평가 제도를 감안하더라도, 신규 제도 도입이 일몰규정 없이 이루어지는 경우에는 도입 당시 조세지출 평가대상 선정의 금액기준을 충족하는 경우에 한해 사전평가만 받게 되고 제도가 시행된 이후에는 평가체계에서 관리되지 않게 되어 제도가 비효율적으로 운영될 소지가 있다.