미국의 조세지출제도 관리 체계와 의회 지원기관(JCT, GAO 등)의 역할 및 법안비용추계 제도에 관한 고찰 doc_id PCY_201512231107031451_5

그 규모가 상당한 미국의 조세지출제도는 세법개정 과정을 통해 제도가 개정되고 일몰이 종료되는 등 통제가 되고 있는데, 미국은 하원 세입위원회, 상원 재무위원회, 양원합동위원회 등이 세법개정을 주도하게 된다. 또한 국회 상임위원회 이외에도 법률안에 따른 세수효과 ․ 거시경제효과 등을 지원하는 합동세수위원회(JCT), 정부책임처(GAO, Government Accountability Office), 의회조사처(CRS, Congressional Research Service) 등의 의회기관이 조세특례제도 등 세입법률안 전반에 대해 상임위원회를 지원하게 된다. 동 보고서에서는 상임위원회를 지원하는 조세특례 관련 평가보고서를 소개하는 것이 목적이므로 의회지원기관을 간략하게 소개하고자 한다. 합동세수위원회(JCT)는 세수추계 전문기관으로 상원의원 5명, 하원의원 5명 등 총 10명의 의원 등 초당파적으로 운영되며, 경제학자․ 변호사․ 회계사 등 60여명의 전문가 그룹이 위원회 업무를 지원하고 있다. JCT 직원은 ①세입법률안에 대한 기안작 성 및 분석 등의 지원, ②수입관련 법안비용 추계42), ③조세제도의 현황 정리, ④조세체계에 대한 고찰 등의 업무를 통해 위원회 활동 지원 등의 업무를 맡고 있다. 특히 조세지출과 관련하여 JCT는 세입법률안에 따른 세수효과 ․ 전체 조세감면액 추정 ․ 일몰연도별 제도 정리 등 중립적인 내용의 보고서를 주로 작성하고, 조세특례평가와 관련해서는 세수효과분석 및 거시경제영향분석 등 객관적인 분석 중심의 보고서를 작성하고 있다. JCT는 2012년 3,700건의 세입법률안 비용추계서(보안문서)를 작성하며, 약 170개 조세지출제도의 정의 및 감면액 현황을 정리(우리나라 기획재정부의 ‘조세지출예산서’)하거나 비용추계 과정 및 모형을 설명하는 등의 보고서를 작성하고 있다. 입법 보조기관인 정부책임처(GAO)는 하원 세입위원회 등 위원회 차원(하원 및 상원 위원은 해당되지 않음)에서 평가를 의뢰할 경우 조세지출제도에 대한 평가서를 작성하여 보고하는 것으로 조사되었다. GAO는 국세청에 대한 지출 및 정책 감사의 일환으로 조세특례평가를 시행하며, 보통 의회 위원회의 요구를 의뢰받으면 평가 건별로 2~12인의 T/F를 구성하는데 여기에는 정책의 타당성을 평가하기 위해 관련 분야 전문인력을 충분히 활용하고 있는 것으로 나타났다. GAO는 연간 5~10개 정도의 평가를 수행하며, 평가 수행기간은 6개월에서 1년 6개월로 건별로 다양하지만 평균 1년 정도 소요되는 것으로 집계되었다. 평가 기준은 효과(목표달성도), 납세자 순응비용, 경제적 효율성, 경제적 왜곡 등이며, 연간 5~10개의 항목을 평가하는 것으로 나타났다. 2015년 1월에 개정된 미국 하원의회규칙에 따르면, JCT는 세입위원회에서 요구한 조세법률안의 예산효과(Budgetary Effects, House Rule XIII 3(d)) 및 조세복잡성분석(Tax Complexity Analysis, House Rule XIII 3(h)) 등을 제공하도록 하고 있다. 다만, 기존 하원규칙에서는 거시적 영향분석(Macroeconomic Impact Analysis, 기존 House Rule XIII 3(h)(2))을 따로 작성하도록 하였으나, 개정된 하원규칙에서 는 의무적으로 작성하던 거시경제분석을 폐지하고 대신 국가경제에 미치는 영향이 큰 개정안(major legislation)에 대해서만 거시경제효과를 예산효과 및 비용추계 등에 반영하도록 하고 있다.(House Rule XIII 8(d)) 다만 최근에 개정된 하원의회규칙을 적용한 세입개정안 분석보고서가 없는 관계로 기존 규칙에 따라 작성된 분석 내용을 소개하고자 한다. 전술하였듯이 2015년 이전에는 하원규칙에 따라 JCT는 세입위원회에서 요구한 세법안의 거시적 영향분석을 제공해야 하며, 특히 세입위원회에서 발의한 ‘세법개정안’의 경우 심층적인 분석이 요구되었다. 세입법률안의 기대효과가 매우 작은 경우 간략하게 진술할 수 있으며, 일부 법률안에 대해서는 자세한 분석을 서술하였다. 특히, 세입위원회에서 의결한 ‘세법개정안’에 대해서는 세수효과 ․ 귀착효과 뿐만 아니라 경제적 효과까지 함께 시행하고 있다. 여기에서 JCT가 위원회에 제출하게 되는 거시적 영향분석 내용에는 하원의회규칙에 따라, 법률안이 시행될 경우 발생할 것으로 예상되는 산출량(economic output)․고용(employment).자본(capital stock)․세입(tax revenues) 등의 변화를 말한다. ‘법안비용추계’란 발의 ․ 제안 또는 제출되는 의안이 시행될 경우 소요될 것으로 예상되는 재정지출의 순증가액 또는 재정수입의 순감소액에 관하여 각종 추계기법을 활용하여 추산하는 것을 말한다. 동 제도는 법안이 수반하는 비용을 사전적으로 검토함으로써 법안이 실제 시행될 경우 예상되는 재정적인 문제를 미리 점검하기 위한 수단으로 도입되었다. 우리나라는 1973년에 국회법을 개정하여 재정을 수반하는 의원발의 의안에 대해 ‘예산명세서’(현 ‘비용추계서’)를 첨부하도록 하였으나, 실제 적용되지 않다가 1998년에 처음으로 예산명세서가 법률안에 첨부되었다. 이후 2004년 국회예산정책처가 설립된 후 법안비용추계를 시작하였고,「국회법」이 2005년 7월 28일 개정되어 비용추계서 관련 규정이 강화되면서 본격화되기 시작하였다. 점차 제도가 강화되어, 2014년 3월 비용추계제도의 실효성 및 신뢰성 제고를 위해 의원안의 비용추계서 작성주체를 국회예산정책처로 일원화하고(2015년 3월부터 적용) 위원회 수정안 및 위원회안에 대해서도 비용추계서를 첨부하도록 의무화하였다. 조세특례제도를 예산지출과 같이 관리해야 한다는 맥락 하에 만들어진 “조세지출(Tax Expenditures)”이란 용어는 미국에서 가장 먼저 사용되었다. 1967년 미국 재무부 차관보 Stanley S. Surrey가 세금제도 중에서도 보조금 성격의 제도를 조세지출로 정의내리고 동 제도들을 정리하면서 OECD 국가를 중심으로 조세지출이 널리 사용되기 시작하였다. 조세지출 목록이 작성되기 시작한지 7년 후 미국 재무부는 “1974년 의회예산법(the Congressional Budget Act of 1974)”에 따라 조세지출을 연간 예산의 한 부분으로 보고 그 목록과 조세감면액 현황을 표로 정리하여 의회에 보고토록 한 것이 조세지출제도의 효시라고 할 수 있다. 현재 미국은 조세지출액 현황을 백악관(The White House) 소속의 예산관리국(OMB, Office of Management and Budget)과 미국하원(United State House of Representatives) 소속인 합동세수위원회(JCT, Joint Committee on Taxation)에서 각각 집계․관리하고 있으며 양 기관간 감면액 규모는 다소 차이가 있는 것으로 보인다.