한국과 주요 선진국(캐나다, 영국, 일본, 스페인)의 조세지출 및 조세특례에 대한 관리, 평가, 보고 체계 비교 doc_id PCY_201512231107031451_6

전술하였듯이 조세특례평가와 관련해서는 현재 비용추계제도, 사전․사후 평가제도 등이 시행되고 있으며, 정부안과 의원안 여부에 따라 평가기관이 아래 표와 같이 구분되어 운영되고 있다. 조세특례 관련 법률안에 대한 비용추계서의 경우 정부안은 주무부서인 기획재정부가, 의원안은 국회예산정책처가 각각 작성하고 있다. 조세특례 사전평가의 경우 정부안은 조세재정연구원과 한국개발연구원이, 의원안에 대해서는 국회예산정책처 등이 담당하도록 되어 있다. 2015년 현재 정부에서는 개인종합자산관리계좌 신설 등 총 3건의 신규 조세특례항목을 선정하여, 조세재정연구원과 한국개발연구원이 배분하여 사전평가로서 ‘예비타당성조사’(행정부 명칭)를 시행하고 있다. 의안안의 사전평가에 대해서는 국회예산정책처 등이 시행하도록 하고「국회법」에 규정하고 있으며, 예산정책처는 객관성과 투명성을 담보하기 위해 외부 전문인력 등을 포함한 자문위원의 승인을 거쳐 평가서를 작성할 예정이다. 우리나라는 1996년 OECD 가입 이후 조세지출예산제도를 도입하기 위한 준비과정의 일환으로 ｢조세특례제한법｣ 제142조(조세특례의 사전 ․ 사후관리)에 따라 1999~2009년까지 ‘조세지출보고서’를 작성해 공표해 왔다. 이후 2010년부터는 본격적으로 ‘조세지출예산제도’를 도입하여, 근거 법령으로 ｢국가재정법｣ 제27조(조세지출예산서의 작성) 및 제34조(예산안의 첨부서류)를 마련하고 이에 따라 기존의 ‘조세지출보고서’를 ‘조세지출예산서’로 변경하였다. 조세지출 내용을 예산안 항목과 비교할 수 있도록 하기 위해 조세지출에 대한 추계기간을 기존의 2개년에서 3개년으로 확대해, 전년도 실적과 당해 연도 잠정치와 함께 ‘다음연도 전망치’를 산출하였다. 그리고 이러한 조세특례의 실적과 추정금액을 세출예산의 기능별(분야-부문-프로그램) 기준에 따라 분류해 세출예산과 조세지출의 연계성을 높이고, 조세지출의 내역이 예산심사 과정에서 활용될 수 있는 기반을 마련하였다. 조세지출에 대한 보고는 법률로 의무화되어 있지는 않으나 캐나다 재무부에서 1979년에 최초로 연방 조세지출을 보고한 이후 1994년부터 연례적으로 소득세와 법인세, 부가가치세에 대한 조세지출 추정치와 전망치를 발표해 왔다. 조세지출은 직전 4년과 향후 2년을 포함해 총 7년간에 걸쳐 이루어지는데, 최초 4년은 실적치가 되고 나머지 값들은 잠정치나 전망치가 된다. 2010년부터 조세지출 보고는 회계연도 단위가 아니라 1년 단위로 이루어진다. 조세지출 보고서는 매년 발간되는 “조세지출 및 평가 보고서”(“Tax Expenditures and Evaluation”)와 주기적으로 발간되는 “조세지출: 추정 및 전망 보고서”(Tax Expenditures: Notes to the Estimates and Projections“)로 나누어 발간되고 있다. “조세지출 및 평가 보고서”에서는 소득세와 법인세, 부가가치세에 해당하는 조세지출 현황을 보고함은 물론, 몇몇 이슈가 되는 조세지출제도에 대한 평가 및 분석 내용을 담는다. 조세지출액 자료를 공식 집계하는 영국 국세청에 따르면, 영국은 조세특례 관련 항목을 ① 주요조세지출 및 구조적 특례(Principal Tax Expenditures and Structural Reliefs) 94개 항목, ② 소수의 조세특례(Minor Tax Allowances and Reliefs) 87개 항목, ③ 추정곤란 조세특례(Tax Allowances and Reliefs in Force: Cost Not Known) 222개 항목 등으로 구분하여 집계하고 있다. 영국의 전체 조세특례 항목수는 403개이며, 동 제도 운용으로 인해 소요되는 감면액 규모는 357.3 억파운드(원화 환산시 619.7조원)로 추정된다. 이 중 50개 조세지출제도로 인한 감 면액 규모는 103.9억파운드이며, 구조적 조세특례와 결합된 조세지출 항목은 32개이며 감면액은 83.6억파운드 규모로 집계되었다. 일본은 정책 목표 수행을 위해 근본적인 조세원리(형평성, 세수중립성, 단순성)에 대한 예외로 “특별조세조치”(Special Tax Measures)를 정의하고 있는데, 이것이 조세지출에 유사한 개념이 된다. 특별조세조치는 기준조세체계 보다는 근본적 조세원 리에 근거해 정의되는데, 근로소득공제나 기본공제, 배우자공제 등은 구조적인(structural)인 것으로 분류되어 특별조세조치에 포함되지 않는다. 특별조세조치는 다른 나라들의 조세지출과는 차이점이 있어 국가간 비교 시 주의를 요해야 하는 부분이다. 특별조세조치는 회계연도 기준으로 MOF(the Ministry of Finance)에 의한 세수 추정치에 의해 측정된다. 특별조세조치에 대한 예산절차 과정상의 특별한 규칙은 없어 양적인 제한 등이 있지는 않으나, 특별조세조치를 신규로 도입하거나 기존 내용을 변경하는 경우 모두 이에 따른 조세체계의 변화가 재정건전화 목표치에서 벗어나지 않아야 한다. 다만 특별조세조치의 운영 현황에 대한 공식적인 보고는 이루어지고 있지 않다. 스페인의 경우 조세지출에 대해 법률상 정의를 하고 있지 않고, 대신 조세지출의 특징을 기본 조세체계에서 벗어나는 부분으로 일정한 경제적 혹은 사회적 정책 목표를 위해 일부 납세자 풀이나 특정 경제 부문에 주어지는 혜택으로 설명하고 있다. 조세지출서98)에서는 지방정부를 제외하고 중앙정부 조세만을 대상으로 하여, 개인소득세 및 법인세와 VAT, 물품세(excise duties), 보험료에 대한 조세, 중앙정부 수수료에 대해 조세지출액을 추정한다. 조세지출금액은 암묵적으로 기준 조세체계에서 벗어나는 금액으로 정의하고 있으나, 이에 대한 법률상의 정의나 구성 항목 등에 대해서는 정하고 있지 않다. 조세지출금액은 세수결손법에 의해 추정됨에 따라 조세지출 시행에 따라 납세자의 행태나 경제활동의 변화가 없는 것으로 하여, 연간 현금흐름 방식으로 추정한다. 세목별로 독립적으로 추정하되 개인소득세와 법인세 부문 조세지출은 결합되는 부분에 대해 금액 조정을 한다. 단, 세수 증가를 가져오는 조세지출은 반영하지 않는다. 경제재무부(the Ministry of Economy and Finance)는 매년 발행되는 “조세지출 연간 보고서”(the Annual Report on Tax Expenditures)를 통해 조세지출의 개념 및 모든 조세지출 항목, 추정 방법, 전년대비 증감액 등에 대해 상세히 정리하여 대외적으로 공개하고 매년 10월 1일 이전에 국회에 제출한다. 조세지출예산서는 1979년부터 매해 발표되고 있는데, 1996년부터는 매해 상세 보고자료를 제출하도록 법률상 의무화되어 있다. 조세지출 확대에 대해 법률적인 제한은 있지 않지만 ‘일반 예산 안정법’(the General Stability Budget Law)에 따라 재정지출 프로그램과 공공채무 증가에 대한 상한 등이 두어져 있어, 스페인 정부는 매년 경제환경을 종합적으로 고려하여 지출 및 적자 규모에 대한 연간 목표를 설정한다. 새로운 조세지출 도입 시에는 정부의 법률안이 첨부되어야 하는데, 세수비용 추계치를 포함하는 경제보고서가 함께 제출되어야 한다.