독일, 영국, 미국 등 주요국의 조세정책 운용 방식과 입법 과정 및 조세지출 평가 체계에 관한 비교 분석 doc_id PCY_201512231107031451_8

독일은 조세지출에 대해 최근에 평가를 시작하였으나, 그 평가기관을 국내 연구기관 및 해외 민간기관으로 선정하는 등 평가의 투명성을 제고하였던 것으로 판단된다. 독일 재무부의 보조금보고서(23 Subventionsbericht, 2012.8)에 따르면, 조세지출에 대한 평가는 세출프로그램에 비해 상대적으로 드물었으나 2006년 연방내각결정에 의해 조세특례제도에 대한 원칙이 세워진 후 조세특례 평가가 강화된 것으로 보인다. 이에 따라 2007~2009년에 시행된 조세지출 평가보고서를 참고하면, 독일은 조세지출 주요항목을 중심으로 국내 연구기관 및 해외 민간기관(법인소득세 부문 주로 평가)에 평가를 의뢰하였고, 동 평가를 재무부가 세법개정안에 반영하는 등 의회기관을 중심으로 조세특례 평가제도가 운용되는 미국과는 다른 특징을 보였다. 원칙적으로 법률안은 상 ․ 하 양원 모두 발의가 가능하나, 세법안의 경우에는 반드시 하원에서 발의하도록 되어 있다. 정부(형식적으로 각료인 하원의원이 발의)와 의원 모두 법률안을 제출할 수 있으며, 각 위원회에서 법률안을 다루는 우리나라와 달리 영국은 본회의를 중심으로 운영되고 법률안을 삼회독제(Three Reading)에 의해 심의하게 된다. 먼저 하원에서는 제목을 형식적으로 낭독하는 제1독회, 장관이 법안의 취지를 설명하고 일반적인 질문들에 답변하는 등 법안의 일반원칙에 관한 토론을 하는 제2독회, 이후 위원회71)에서 법안의 세부내용을 검토하고 일부 내용을 수정하는 위원회 단계, 위원회 단계에서의 수정내용을 본회의에 보고하고 법안에 대해 마지막으로 논의하는 제3독회 등의 과정을 거쳐 통과 법안을 상원에 회부하게 된다. 하원을 통과한 법안은 하원에서와 마찬가지로 제1독회.제2독회․위원회단계․보고 및 제3독회 등의 과정을 거쳐 법안을 의결하게 된다. 상원과 하원을 통과한 최종 법안은 국왕의 권한을 위임받은 국무위원이 승인하는 경우 법안의 효력이 발생하게 된다. 예산법령은 새정부 출범시 향후 4년간 예산 내용을 포괄하는 “연합협정”(Coalition Agreement)에 기초하는데, 여기서 지출과 세입금액을 정해 구속력이 있지는 않지만 일종의 지출 상한과 수입 하한과 같은 역할을 하게 되어, 비공식적이기는 하나 페이고(pay-as-you-go) 시스템과 같이 작용하여 새로운 감세나 조세지출을 도입하는 경우 현행 조세지출을 폐기하거나 줄이도록 한다. 정부 수입의 하한은 경제상황의 변화에 따른 것이 아니라 정책변화와 연계된 것으로, 조세체계의 자동안정화 장치 기능은 작동하나 구조적인 감세나 신규 조세지출 도입 등이 제한되어진다. 이러한 연합협정의 역할은 법적 강제력을 갖는 것은 아니고 규범적으로 작동되어진다. 이외 환경과 에너지 절약투자 세액공제를 포함하여 총 5개 조세지출에 대해 각각 연간 상한(annual caps)이 주어지는데, 만일 공제총량이 연간 한도에 미치는 경우 다음 회계연도 시작 시점까지 공제가 이루어지지 않는다. 2010년에 집권한 영국 보수당 정부는 2010년 6월에 공표된 「조세정책의 입안: 새로운 접근(Tax Policy making: a new approach)」을 통해 조세정책을 운용하였다. 영국 정부는 예측가능성(Predictability), 안정성(Stability), 단순성(Simplicity), 정밀성(Scrutiny), 투명성(Transparency) 등 5가지 기본원리를 기반으로 하여 조세정책을 운용하고자 하였다. 정부는 조세정책의 예측가능성을 높이기 위해 개혁의 주요 분야, 개혁 방식, 향후 계획을 미리 발표하고, 안정성을 위해서는 자문에 대한 실명 기재, 중요 세제 변화 3개월 이전에 주요 세제개편 결정 등을 설정하였다. 또한 제도를 단순화하기 위해 조세간소화실(OTS)을 신설하여 구체적인 내용을 발표하도록 하였으며, 신규 조세특례제도 도입에 대해서는 평가체계를 개발하도록 하였다. 앞에서 살펴본 바와 같이, 2010년 집권한 영국 보수당은 “조세정책에 대한 새로운 접근”에서 5가지 기본원리를 제시하였고, 이에 대한 후속조치로 조세간소화실(OTS)이 신설되었다. 복잡한 조세체계를 단순화하기 위해 OTS는 기존 조세특례제도를 평가하여 폐지항목을 제안하는 「조세특례 검토보고서(Review of Tax Reliefs)」를 2011년 3월 재무부에 제안하였다. 조세특례 검토보고서에는 평가의 기본 원칙, 폐지권고 항목 정리, 조세특례 목록(부록) 등으로 구성되어 있으며, OTS는 시간제약 등을 고려하여 당시 영국의 1,042개 조세특례 항목 중 국제조약에 따른 경우, 구조적이거나 조세체계상 주요항목인 경우(예를 들면, 이중과세 문제 조정), VAT 조세특례의 경우 등 883개 항목을 제외한 159개 항목을 검토대상으로 삼았으며, 동 항목 중 155개 항목에 대해서는 부록을 통해 상세내용을 서술하였다. 독일은 연방국가의 통치체제, 의원내각제에 따른 정부 구성, 성문법에 따른 법 운용 등으로 인해 연방정부(Bundesregierung), 연방하원(Bundestag), 연방상원(Bundesrat)의 상호협력 하에 입법과정이 이루어진다. 특히, 연방국가의 형태를 띠는 까닭에 주 총리․ 주 장관․ 시장 등 각 지방정부의 대표들로 구성된 연방상원이 입법과정에 참여하여 각 지방의 이해관계를 반영하는 점이 다른 나라와 차별된 점이라고 할 수 있다. 법률의 입법은 우리나라와 같이 정부입법과 의원입법 형태를 나누어지지만, 지방의 대표인 연방상원 또한 의원입법 활동을 할 수 있는 점에서 차이를 보인다. 세법 또한 일반적인 입법과정과 동일하게 진행되는데, 법률의 입법은 크게 「법안 작성 → 연방의회 제출 → 연방의회 심의 및 의결(본회의 3독회, 위원회 심의, 의결) → 법률의 성립(연방상원 동의) → 법률의 공포」의 과정을 거치게 된다. 의원내각제인 영국과 동일하게 의원이 정부 관료를 입각하게 됨에 따라 정부안의 가결건수가 의원입법보다 상당히 많은 등 정부가 입법을 주도하고 있다고 볼 수 있다. 이는 의료내각제인 독일의 경우 다수여당의 정부에 대한 지배와 원활한 당정 협조로 인해 이견이 있는 법안에 대해서는 입법이 불가능한 것을 주된 이유로 들 수 있다. 의회조사처(CRS)는 연방의회 구성원들의 조세지출 관련 의뢰를 직접적으로 받아서 조사와 연구 활동을 수행하게 되므로, 조세특례 관련 평가를 수행할 가능성이 있다. 다만 동 보고서는 원칙적으로 국민 일반이 아닌 의회의 구성원들에게만 배타적으로 서비스를 제공하게 된다. 이는 우리나라 의회지원기관인 예산정책처와 입법조사처의 경우, 양 기관 모두 조세특례와 관련한 조사분석을 시행하고 있으나 국회의원에만 배타적으로 서비스를 제공하고 있다는 점에서 미국의 의회조사처와 동일한 성격을 갖는 것으로 볼 수 있다. 이처럼 미국의 경우 조세특례와 관련 보고서가 작성되고 있으나, 그 내용이 조세특례 현황과 관련하여 분석 중심의 중립적 ․ 객관적 내용이거나(JCT), 비정기적이거나(GAO), 관련 위원회(GAO) 및 국회의원(CRS)에게만 배타적으로 공급되는 등의 성격을 띠고 있다. 우리나라의 경우에도 조세특례뿐만 아니라 모든 법안에 대해 국회예산정책처에서 비용추계를 작성하고, 위원회나 국회의원이 조세지출제도에 대해 평가를 의뢰할 경우 이와 관련한 보고서를 배타적으로 공급하는 등 미국과 유사한 조세특례 평가제도를 유지하고 있다.