농정 패러다임의 변화에 따른 정부 농업보조사업의 성과 평가와 개선 방향 모색 doc_id PCY_201512231110190051_1

본 보고서에서는 정부의 농업 ․ 농촌 및 식품정책 중 농업보조 관련 정책의 성과를 다음과 같은 관점에서 평가하여 그 문제와 개선과제를 모색하고자 한다. 본 평가는 농업 현실이나 재정정책 방향 및 재정지원규모 등을 고려함과 동시에 새로운 농정패러다임에 기반을 두고 농업보조사업의 집행점검 및 성과평가를 시도한다. 우선, 우리나라 농정이 선진국에서 택하고 있는 농정패러다임을 반영하고 있는지, 즉 전통적인 생산주의에서 벗어나 농업의 다원적 기능 혹은 공익적 기능을 정책에 충분히 반영하고 있는지 점검한다. 보조금의 재원배분에 있어서도 생산주의를 벗어나 농업 ․ 농촌 정책을 포괄하는 방향으로 시행되고 있는지, 정책 수행에 따른 부의 효과는 없는지 본다. 둘째, 농업의 경쟁력을 강화시키기 위해 추진되고 있는 농정이 목표에 부합하게 시행되고 있는지 그리고 경쟁력 강화를 통해 농업소득을 증대한다는 산업정책으로서 농정이 성과를 내고 있는지 검토한다. 셋째, 정부가 주력하고 있는 농식품의 융복합산업을 지원하는 스마트농정이 농업 ․ 농촌의 존재가치와 국민들의 농업에 대한 요구, 농민들의 희망을 실현할 수 있는 지 본다. 마지막으로, 정부는 재정지출과 조세지출이라는 수단을 통해 농업보조사업을 수행하고 있으므로, 두 지원시스템이 조화를 이루고 있는지 확인한다. 농업보조사업 평가대상에는 재정지출 뿐 아니라 조세지출도 포함시킨다. 성과평가에서는 사업의 필요성과 성과를 평가한다. 평가 자료는 통계청의 「농가경제조사」, 「농업면적조사」, 「농림어업조사」자료, 정부부처와 농업협동조합 중앙회의 내부 자료 등을 사용하고, 평가방법은 기초통계 해석과 간단한 계량모형을 이용한다. 그 밖에 선행 연구자료로 한국농촌경제연구원의 연구보고서, 관련 학회의 연구자료 및 국회 내 관련 분석 ․ 평가보고서를 참고한다. 본 평가는 다음과 같은 방식으로 정리한다. 제2장에서는 농업의 생산기반과 농가소득 및 재무안정성지표 등을 통해 농업 실태를 파악한 다음 농업보조사업 관련 예산과 조세지출 현황을 검토한다. 제3장부터 제5장에서는 농업보조사업의 지원형태를 소득지원, 생산비 지원, 및 혁신지원으로 분류하여 이에 대한 성과를 평가하여 사업의 문제를 파악한다. 농정의 패러다임 전환을 고려할 때 이러한 분류방식에 따라 농업보조사업을 평가하는 것은 의미가 있을 것이라고 보았다. 생산주의 농정 패러다임에서는 대량생산을 목적으로 하는 생산비 지원에 중점을 두는 반면, 농업의 공익적 기능과 농업 ․ 농촌의 다원적 기능을 중시하는 패러다임하에서는 혁신형 지원이 중시될 것이기 때문이다. 과거 대부분의 국가는 농가소득을 보호하고 생산비를 절감하기 위해 생산주의에 기초한 시장개입 및 가격지지 정책에 주력했다. 그러나 이와 같은 정책은 농산물의 과잉생산과 재정적자를 초래하였다는 비판에 따라, 1980년대 이후 각국은 농정개혁을 단행함과 동시에 우루과이 라운드 농업협상을 추진하였다. 1993년 12월 GATT 우루과이라운드 타결 이후 미국은 생산주의 농정 대신에 농가소득 및 경영안정장치를 강화하고, 유럽연합은 다원적 기능 등 공익적 기능에 대한 보상에 농정의 중점을 두었으며, 일본은 경영안정 및 다원적기능형 직불제를 도입한 바 있다. 우리 정부도 이러한 농정패러다임의 변화에 부응하여 1992년 이래 3차에 걸친 투융자계획과 최근의 농업 ․ 농촌 및 식품 발전계획(2013~2017년)을 통해 농정 패러다임의 전환을 꾀하고 있다. 과거에는 농업의 효율성 ․ 경쟁력을 꾀하기 위해 개별 경영체 중심의 농정을 추구했다면, 새로운 패러다임 하에서는 농업 ․ 식품의 융복합산업을 지원함과 동시에 농업과 농촌의 공익적 기능에 주목한 지역정책으로서 농업과 농촌의 다기능성을 극대화하는 것도 고려한다. 정부는 농업부문에 대하여 재정지원 및 조세지원을 통해 농업생산을 장려하고 농업종사자의 소득을 지원하는 방식의 농업보조금 정책을 오래전부터 시행해 왔다. 그럼에도 불구하고 이와 같이 농업이 침체되고 있으므로, 정부의 지원이 성과를 지향해 부족한 부문을 메우는데 적절했는지 검토할 필요가 있다. 즉 정부의 농업부문에 대한 정책지원 효과가 제대로 나타나지 않아 반복적으로 정책지원을 필요로 하는 악순환을 반복하고 있는 것은 아닌지 확인을 요한다. 왜냐 하면 정부는 우루과이라운드 타결 이후 1992년부터 농산물시장 개방화를 대비하여 모두 세 차례의 중장기 투 ․ 융자계획을 시행하였기 때문이다. 특히 정부의 농업부문에 대한 투 ․ 융자 중에서도 쌀에 대한 투입비중이 제1차(1992-1998년) 및 제2차(1999-2003년) 투 ․ 융자계획기간의 경우 38.2%, 제3차(2004-2013년) 투 ․ 융자계획기간의 경우는 23.7% 등으로 높게 편중되었음에도 불구하고, 논벼농가 및 논벼농업의 소득은 하락추세를 면치 못해왔다. 이러한 농정 패러다임의 변화를 고려하여 정부는 1990년대 이후 농업 ․ 농촌 및 식품정책의 일환으로 수차례에 걸친 중장기 투융자 계획을 추진하고 있다. 그러나 정부가 최근 스마트 농정을 추구함에도 불구하고 고령화에 따른 농업포기, 전업 등에 기인해 농업 생산기반이 위축되고, 다원적 지역사회 기반으로써의 경지면적과 농업 종사자수가 감소하고 있으며 농가소득 및 국내총생산에 대한 기여도 또한 감소하는 추세이다. 뿐만 아니라 식량자급률의 저하, 도농격차의 확대, 농가의 양극화, 농촌빈곤율의 급증, 농가부채의 증가 역시 주목해야 할 사회적 과제다. 이에 농민 뿐 아니라 일반 국민의 농정 불신은 끊이지 않는다. 농민들은 ‘농업 ․ 농촌에 대한 지원이 부족하다’, ‘농업 ․ 농촌은 희망이 없다’고 이야기한다. 국민들은 ‘농업 ․ 농촌 부문에 대한 투자는 밑 빠진 독에 물 붓기 아니냐’, ‘농특세까지 부담하며 막대한 돈을 투자했는데 달라진 것이 뭐냐’고 반문한다. 이러한 사회적 논의를 고려할 때 지속가능한 농업을 지원하기 위한 정책은 무엇인가, 현행 정부 지원은 효과가 있는가, 지원 대상은 적절한가, WTO농업협정에 따라 보조금 감축이 불가피하다면, 어떻게 지원방법을 조정할 것인가 등 다양한 관점에서 농업정책 전반에 대한 평가가 필요할 것이다. 농정에 대한 다기능적 접근의 강조는 농업의 환경생태보전 노력 및 농촌사회 유지기능에 대한 사회적 보상의 필요성을 의미한다. 다원적 기능 하에서의 농업보조는 농업의 환경생태보전 노력에 대한 사회적 보상이므로 농가가 추구하는 농업 자체가 친환경적이어야 한다는 전제를 내포한다. 따라서 정부가 소득 지원, 생산비 지원 등 농업경쟁력을 강화한다는 사업의 목적을 달성하기 위해 지원하는 것도 필요하겠지만, 농업이 다원적 기능을 유지 혹은 강화하는 행위를 하고 있다면 이에 대헤서는 적극적으로 지원을 확대해 나가는 방안을 모색하는 것이 필요할 것이다. 농업보조사업 평가결과, 현행 지원방식은 농업의 경쟁력강화에 주력하고 있고 각 사업에 농업의 환경생태보전 및 농촌사회유지기능을 고려한 재정지원은 미흡한 것으로 나타났다. 한편, 경제적 효과의 다른 측면으로는 경제 전반에서의 자원배분의 중립성 훼손과 외부성 유발효과를 고려할 수 있다. 친환경농자재지원사업과 유사한 농산물 생산에 필요한 생산비 지원 방식인 영농기자재에 대하여 ｢조세특례제한법｣ 제105조에 따라 농업 ․ 축산업 ․ 임업용 기자재에 대하여 부가가치세 영세율이 적용된다. 동 조세지원은 농어가 경영부담을 완화시키기 위해 비료, 농약, 사료, 농업용 기계 등 투입재화에 대한 보조형식으로 추진되고 있다. 그 결과 수요 대비 공급의 불일치 문제는 발생하지 않는다. 친환경농자재사업이나 영농기자재 부가세 지원 사업 모두 농산물 생산에 필요한 투입요소에 대한 지원이다. 뿐만 아니라 양 사업 모두 농업경영비 부담이란 측면에서 유사한 목적을 두고 있다. 즉, 친환경농자재사업은 2013년 이후 맞춤형비료 등 화학비료 보조가 없어짐에 따라 농업경영비 부담이 증가하고 화학비료 사용량 증가가 우려됨에 따라 유기질비료 공급을 확대하여 친환경농업 기반 구축에 중점을 두고 있다. 이에 반해 영농기자재 부가세 조세지원은 농업경영비 절감에 따른 농가소득 향상을 그 목적으로 한다.