자경농민 양도소득세 면제 제도와 쌀 직불제의 현황 및 형평성 문제와 개선 방향 doc_id PCY_201512231110190051_3

국세청의 8년 이상 자경농민에 대한 양도소득세 면제 현황에 따르면 2014년도 면제액은 1조 2,339억원이고 면제건수는 116,479건이다. 이를 지역별 평균액과 건수로 나타내면 다음과 같다. 특이한 점은 평균면제액이 높은 서울의 경우 감면건수가 적고, 평균면제액이 적은 전남은 상대적으로 감면건수가 많다는 점이다. 이는 지역별 농지가격 상승이 미친 결과이기도 하다. 동 제도는 농지가격의 상승 가능성이 많은 지역의 농지에 대해 더 많이 감면해 주는 결과를 초래하고 있다. 2014년도 총감면액 기준으로 면세규모가 큰 지역은 경기, 경남, 경북, 충남, 충북 순으로 나타났다. 그런데 농경지면적이 큰 전남, 전북, 경북, 충남 등의 경우 평균 면세규모는 적은 편이며, 농경지면적이 적은 서울, 부산, 세종, 경기 등의 평균 면세액은 상대적으로 높은 편이다. 평균감면세액이 300만원으로 지역 중 제일 적은 금액을 기록한 전남의 경우 12,566건으로 가장 많은 건수로 나타났다. 건수 기준으로 경북, 경기, 경남, 충남 순으로 감면건수가 많다. 면세액 구간별로 평균감면세액과 건수의 관계는 다음 그림을 통해 볼 수 있다. 면세액 50억초과 구간의 평균 면세액은 1억 9천7백만원인데 건수는 2건이고 5천만원 이하 구간의 평균면세액은 1백3십만원인데 건수는 67,667건이다. 양도가액규모가 큰 구간의 평균면세액은 크고 건수는 작은 것으로 나타났다. 즉, 평균감면액이 작을수록 건수는 많고, 평균감면액 클수록 건수가 적은 것으로 나타났다. 50억 초과 면세액 구간의 감면액은 평균은 1억 57백만원임에 비해, 5천만원 이하 구간의 감면액 평균은 1백 3천만원이다. 50억초과 면세액 구간 감면액 평균은 5천만원 이하 구간 그것의 약 152배에 이른다. 면세액 구간별 총면세액은 10억에서 2억 이하 구간의 규모가 큰 것으로 나타났다. 즉, 8년 이상 자경농지의 양도소득세에 대한 면제제도는 농지 외의 용도로 전용이 용이하여 지가상승이 큰 수도권 및 대도시 인근의 농지소유자가 실질적인 수혜를 받는 경향이 있다. 순수 농촌지역의 농지는 용도제한 등으로 인하여 지가상승이 억제되어 8년 이상 자경농지의 양도소득에 대한 면제규정을 적용받지 않더라도 농지의 양도에 따른 소득세 부담이 생길 여지가 거의 없는 것이라 해석할 수 있다. 이러한 점을 고려할 때 감면 취지와 농지임대차 실태에 비추어 볼 때 동 제도의 성과지표는 자경 농경지 면적이 되어야 할 것이다. 그런데 자경농지 ․ 축사용지에 대한 양도소득세 감면이 실시된 1993년 이래 오히려 농업 경지면적은 지속적으로 감소해 왔다. 그러므로 정부는 동 제도를 통해 농업 경지면적의 감소추이를 얼마나 늦추고 있는지 확인해야 할 것이다. 그런데 2003년 이후 임차농지의 비율은 증가추세를 보이고 있다. 통계청의 농지임대차 실태조사에서 자경농지비율은 조사를 하고 있지 아니하므로 확인할 수 없으나 임차농지의 면적이 증가하는 만큼 자경농지 비율이 줄어들고 있다고 해석할 수도 있을 것이다. 따라서 자경농지 ․ 축사용지에 대한 양도소득세 감면제도가 영농장려를 통한 농업육성이라는 당초의 정책목표를 제대로 달성하지 있는지 혹은 임차농지의 증가와 어떤 관계가 있는지 등에 대해 실질적인 성과관리가 필요하다. 동 제도의 시행여부와 관계없이 임차농지는 계속 증가하고 있으며, 이는 자경농지에 대한 양도세 감면이 농지감소 추세를 완화시키는데 대한 적절한 유인책이 된다고 보기 어렵다. 정부는 동 제도를 통해 자경농지의 잦은 매매를 예방하고 식량공급기반인 농지를 보전한다는 기대효과를 예측한다고 하나, 성과지표를 통한 실적관리가 부재하므로 검증이 어렵다. 쌀고정직불제의 기본 개념은 논 형상을 유지하는 농가에 대해 재배면적에 따라 직불금을 지급하는 형태로, 그 동안 대규모 농가에 대해 편중된 지원이 이루어진다는 비판이 지속적으로 제기되고 있다. 정부는 양극화 문제를 완화하기 위하여 고정직불금 지급 상한(농업인 30ha, 영농조합법인 50ha)을 지정하여 운영하고 있으나 여전히 계층 간의 양극화를 보이고 있다. 또한 재배면적이 넓은 대규모 농가의 경우 영농 규모화로 인한 경영비가 상대적으로 낮아지는 효과로 농가 순소득 수준이 높고, 농가소득 또한 경영규모가 클수록 높게 나타나기 때문에, 재배면적 기준으로 지급되는 현행 고정직불제는 영세농과 대규모 농가 간의 소득 양극화 격차를 보다 심화시킬 수 있다. 현행 쌀 직불제가 재배면적에 따른 지급 체계로 인해 형평성 문제를 야기하고 있는 상황에서 쌀직불제 개선방안에 대한 여러 논의들이 제기되고 있다. 고정직불금은 시장여건과 관계없이 매년 동일 수준으로 지급되고, 시장가격 하락 폭이 클수록 변동직불금 규모는 증가하게 된다. 시장가격이 기준년도의 기준가격보다 하락하지 않으면 변동직불금은 지급되지 않지만 고정직불금은 지급되므로 농가는 목표수준을 상회하는 소득을 얻을 수 있다. 경영안정을 위한 목표가격은 농가가 벼(또는 쌀)를 시장에 판매하여 취득하는 시장가격 외에 논농업 직불금과 약정수매제의 소득효과를 포함시켜 농가의 실제 수취가격을 반영하였다. 쌀소득보전직불금은 쌀 농가의 소득안정과 보전을 위한 것이다. 쌀 농가의 소득안정 수준을 나타내는 소득률 추이를 살펴보면, 2000년 73.1%에서 2012년 58.5%로 점차 감소되고 있는 것을 알 수 있다. 소득률의 감소는 생산비 ․ 경영비가 계속해서 증가추세에 있지만 쌀 소득은 감소추세에 있기 때문인 것으로 보인다. 이와 같이 쌀농가의 경영안정을 위해 수립한 쌀 산업대책 예산의 50%를 차지하는 쌀직불금 비중이 높음에도 불구하고 농가의 총수입에서 직불금이 차지하는 비중은 전반적으로 하락하고 있음을 볼 수 있다. 쌀소득보전직불제는 시장개방과 수매제 폐지에 따른 시장가격 하락의 영향을 상당부분 흡수하여 농가소득 보전에 기여하였다는 평가를 받고 있다. 그러나 쌀품목에만 의존한 쌀직불제 정책으로는 농가소득을 향상시키기에는 한계가 있다. 전략품목을 선정하여 쌀직불제를 기타품목(콩, 밀 등)으로 확대 적용하여 식량자급률 제고 및 농가소득 향상을 도모할 필요가 있다. 한편, 정부는 2013년부터 쌀소득보전고정직불금의 지급단가를 기존 70만원/ha에서 80만원/ha로 인상한데 이어, 2015년에 100만원/ha으로 인상하였다. 그러나 다양한 농가소득 안정효과를 높이기 위해서는 지금과 같이 쌀소득보전 직접지불단가 및 목표가격 등의 인상으로는 달성하기 곤란할 것으로 보인다. 왜냐하면 쌀소득보전직불금 중 변동직불은 WTO농업협정문에서 감축대상보조로 규정되어 있어서 확대하는 데에 한계가 뒤따르기 때문이다. 앞서 살펴본 바와 같이 재배면적이 소규모인 농가가 대부분을 차지하고 있는 현재 쌀 생산 농가구조의 특성을 감안하면 재배면적 기준으로 대규모 농가에게 많은 고정직불금을 지급함은 형평성 문제를 야기하게 된다. 그러나 쌀 재배면적이 큰 대규모 농가일수록 상대적으로 경영위험에 더 많이 노출되어 이들 농가의 소득 안정화가 필요하고, 또한 쌀 산업적 차원에서 경쟁력 제고를 위해서는 장기적인 관점에서는 영농규모화 실현이 필요한 만큼 현행제도를 유지하여야 한다는 의견도 있어 이를 동시에 해결하기에는 한계가 있다. 따라서 우선 쌀 산업적 관점에서의 직불제는 현행 제도를 유지하되, 최소한의 형평성 문제를 완화하기 위해 경작규모별로 차등 지급하는 방안을 고려해 볼 수 있다. 또한 소규모 농가의 영농법은 농업의 다원적 기능을 유지하고, 지역사회의 중심이 된다는 점을 감안하여 새로운 소농 중심 직불제의 도입을 고려할 수 있을 것이다.