신공공관리론의 한계를 극복하기 위한 대안으로서 공공가치(Public Value)의 개념적 정의, 발전 배경 및 학술적 논의에 관한 고찰 doc_id PCY_201601290646364831_1

상기와 같은 배경과 문제인식, 그리고 연구의 입장과 방법론 하에 본 연구는 우리나라 국가연구개발사업에 있어 공공가치 개념의 도입, 적용실태를 분석하고 개선 과제들을 도출하는 것을 기본 목표로 하고 있다. 이를 위해 본 연구는 다음과 같은 연구범위를 대상으로 연구를 진행하고 있다. 우선 본 연구는 서론에 이어 제2장에서 공공가치(Public Value)의 관련 개념들 및 공공가치 개념의 대두 배경을 살펴 본 후 그 동안 진행되어 된 공공가치(Public Value)에 대한 핵심적 논의 개념들을 정리한다. 특히 공공가치 개념을 확대 발전시킨 Moore와 Bozeman, 그리고 Alford & O'Flynn 등이 제시한 공공가치의 논의 개념들을 살펴보고 이를 바탕으로 하여 본 연구에서의 공공가치에 대한 개념을 정의한다. 또한 이를 중심으로 국가연구개발사업에서의 공공가치 개념 적용 논거 및 적용방향은 제시한다. Moore(1995)의 공공가치에 대한 연구는 현재의 평가 시스템으로는 공공재 및 서비스를 제공하는 공공조직들의 노력들과 그들의 가치를 충분하게 평가할 수 없다는 문제의식으로 시작한다. 이 문제의식은 중요한 가치들이 어떻게 나타나고 (conceived), 어떠한 과정을 통해 정당화되며, 나누어지는지(assigned)와 같이 생성과 분배의 관점에서 가치를 바라본다. 이러한 관점은 ‘공공 가치 관리’(Public Value Management)로 이론화되고 있는데, ‘공공 서비스에 내재한 공공적 가치들은 시장의 경제적 효율적인 계산을 통해서는 완벽하게 포착할 수 없다’는 관점과 함께, ‘공공 행정이 과도하게 민간부문에 대한 관리를 강조하는 것을 개선하기 위하여’ 공공가치 개념을 사용하고 있다(Hefetz & Warner, 2004: 174). Moore(1995)는 공공가치를 ‘협의의 경제적 가치를 넘어서서 일반대중에게 편익을 제공하는 것뿐만 아니라 일반시민으로서 그들이 공동적으로 필요로 하는 가치를 고려하는 것’으로 정의하였으며, 공공관리자들이 고객만족 또는 효율성이라는 목표를 넘어서서 공공 가치의 생성이라는 좀 더 광범위한 정부 목적 달성을 지향할 것을 제시하고 있다(곽현근, 2011). 신공공관리론의 영향으로 인해 민영화(privatization)의 폐해를 심하게 겪었던 서양 국가에서는 publicness를 우리의 공공성 개념과 비슷하게 사용하기 시작했고, 행정학에서는 “공공가치(public value)를 신공공관리론의 시장지향적 정책의 부작용을 완화하기 위한 대안으로 인식하고 있다. 서구 문헌에서 공공성에 해당하는 용어들을 찾아보면 다음과 같다. 일반이익서비스(services of general interest), 공공의 가치(public value), 공공목적(public objectivity), 공익(public interests), 약간 다른 뉘앙스가 섞였지만 공공규범(public norm)이 그것이다. 이 용어들은 사적인 것에 대립하는 것, 사적인 것을 넘어서서 하나의 총체로 집계하거나 대표할 수 있는 것을 일반 이익이나 공익, 또는 집단 이익(collective interest)으로 표현하고 있다. 이들 용어가 지향하는 가치를 보면 그것이 매우 폭넓게 선한 것들 (goodness)과 연결되어 있음을 알 수 있다(Jorgensen & Bozeman, 2007). 그럼에도 공공가치, 공익성, 공공성 등의 개념은 공공행정의 존재를 정당화 하는 가치로서 널리 활용되고 있다. 신공공관리는 1980년대 들어 관료제형태의 전통적인 정부 중심 관리 방식을 개선하기 위해 나타난 일종의 새로운 개념들과 새로운 개념들이 추구하는 논리와 가치를 추구한다. 정부실패(government failure)의 반성 속에서 정립된 신공공관리는 경제성(economy) 및 효율성에 주목하여, 절차적 규칙의 완화, 시장경쟁 원리 및 민간부문 경영방식의 적용을 통해 관료국가의 병폐 개선을 강조한다. 이러한 맥락에서 Hood(1991)는 신공공관리의 특징으로서 실질적 전문관리 (hands-on professional management), 명확한 성과기준, 산출통제, 조직의 분절(disaggregation), 경쟁과 계약, 민간부문스타일의 관리 기술(practices), 그리고 재정자원 사용에 있어서의 절약(parsimony)의 일곱 가지를 제시한다. 구체적으로 신공공관리는 시장지향적 경쟁원리를 효율성 제고의 중요한 수단으로 삼아 민영화, 민간 위탁, 정부 안에서의 내부시장 형성, 개방형 임용 및 직위공모제 등을 강조한다. 공공가치의 개념은 신공공관리에 대한 비판에서부터 출발하여 발전해 오고 있으며 특히 공공부문과 민간부문의 유사성에 대한 지나친 강조, 성과측정이 어려운 상황에서도 계량적 성과에 대한 강조, 비경제적이고 측정 불가능한 가치들을 소홀히 다루는 것 등 신공공관리가 가지는 한계를 바로잡기 위하여 그 대안적 논의로써 등장하였다. 또한 공공가치는 개념은 1995년 Moore의 저술 이후 발전되고 있으며, 그 후 Bozeman, Alford & O'Flynn, 최근에는 Warwick Business School의 John Bennington등에 의해 진화 중에 있다. 해외 주요 선행연구들의 분석결과 공공가치가 무엇을 의미하는지는 연구자에 따라 차이가 있지만, 공공가치는 결국 일반적으로 어떤 사회가 모든 구성원들에게 권리, 규범적 기준, 사회적 지원, 참여 그리고 절차적 보장 등을 평등하게 구현하는 것을 뜻하는 것으로 나타났다. Kelly, G. & Muers, S(2002)는 공공가치를 “정부가 서비스, 법적 규제 및 다른 행위들을 통해 생성한 가치”로 정의내리고 있다. 또한 개인들이 가지고 있는 가치는 사회적으로 구성된 것이며 공공가치는 개별 시민들이 공적으로 가치 있다고 생각는 그 어떤 것일 수 있으며 어떤 것이 공적 조건에 대한 것일 경우와 집합적 인정과 동의를 얻었을 경우에 공공가치가 있다고 하였다. Stoker(2006)는 공공가치를 사회체제 혹은 정부 정책에 의해 생산될 수 있는 개인 만족의 합으로 정의하며 민주성과 효율성의 균형을 이루게 하는 수단으로 공공가치를 이해하며, 공공서비스 사용자들의 개인적 선호 이상의 것으로 주요 이해당사자들이 관여하는 성찰을 통해 집합적으로 생산된다고 밝히고 있다. John Bennington(2011)은 공공부문은 민간부문과 달리 재무적 기준에 의해서만 평가될 수 없고 상업적 기준으로만 판단할 수 없다는 문제의식에서 출발하여 공공부문과 시장의 이익 균형, 개인을 단지 소비자가 아닌 시민으로 간주, 이에 따라 공동체와 개인 이해의 균형을 추구할 필요가 있다고 주장하며 이를 바탕으로 공공가치를 ‘공공서비스의 중심으로 시민을 복귀시키는 것’로 정의하였다. Bozeman(2002)은 공공가치를 제도적 관점(institutional perspective)에서 공공조직이 창출하는 가치들에 집중하여 공공조직에서 실제로 활용되고 있고 일반적으로 적용할 수 있는 공공가치들을 제시하고, 이를 체계화 하고 있다. 이 관점의 연구는 행정이 추구하는 다양한 가치들이 상충되는 상황에서 공공가치의 체계화를 통해 핵심적 공공가치(prime public value)를 확인하고, 공공조직들의 정체성에 대한 보호, 표현 및 의사소통하는 수단으로 공공가치를 활용하고자 하는 것이다. Bozeman(2002)은 공공가치를 ‘시민들이 의무적으로 반드시 가져야 하는 권리와 혜택’, 이를 위한 ‘사회, 국가 등에 대한 시민의 의무’, 그리고 ‘정부와 정책이 기반으로 두어야 할 원칙에 대한 규범적 합의’로 정의하고 있다. 하지만 공공가치가 무엇인지에 대해 합의하기는 어렵다는 것을 언급하며 공공가치가 소멸 가능성에 대해 심의하고 진단하는 것을 촉진하는 도구로 공공가치 실패 모델을 제시하고 있다.