인도네시아의 민주화 이후 부패 근절 노력과 빈곤율 감소 성과, 그리고 지방분권화 과정에서 나타난 새로운 형태의 부패와 경제적 과제 doc_id PCY_201602020913531201_5

이상과 같이 인도네시아의 민주화는 부패 근절을 위한 가시적인 정부의 노력과 더불어 이에 대한 국민의 지지를 이끌어 내었다. 비록 KPK의 활동은 철저한 부패 근절에 필요한 인적, 물적 자원이 충분하지 못한 상황에서 여전히 부패에 대한 인센티브를 지니고 있는 기득권층의 저항을 받고 있음에도 불구하고, 대중의 지지에 힘입어 존속되고 있다. 셋째, 빈곤율을 감소시키기 위한 민주정부의 노력 역시 경제성장에 대한 민주주의의 긍정적 영향의 하나로서 살펴볼 수 있다. 빈부 격차의 확대는 내수시장의 축소, 국내외 기업의 투자 감소, 기술혁신 둔화, 인적자본에 대한 투자 감소 등, 경제성장에 부정적인 요인들을 야기한다. 따라서 장기적으로 안정적인 경제성장을 위하여 빈곤율의 축소는 필수적인데, 인도네시아에서는 민주화 이후 쌀가격과 생필품 가격의 인상이 발생하였던 2002년 이후의 시기를 제외하면, 빈곤율이 지속적으로 감소하였다(Suryahadi, Hadiwidjaja, and Sumarto 2012; Miranti, Duncan, and Cassells 2014). 특히 2008년 글로벌 경제위기를 거치면서도 인도네시아의 빈곤율이 꾸준한 하락 추세를 보였다는 사실은 주목할 만하다. 그 요인으로서 인도네시아가 다른 국가들에 비하여 위기의 타격을 비교적 적게 입었다는 사실을 고려해 볼 수 있다. 글로벌 경제위기 당시 태국, 말레이시아를 비롯한 동남아 국가들은 유동성 부족과 교역규모 급감 등의 경제적 어려움을 겪었으며, 인도네시아 역시 루피아 가치가 급락하는 등 불안정한 모습을 보였다. 그러나 정부가 중앙은행 기준금리를 인하하여 유동성 공급을 증가시키는 등의 경기부양책을 실시하면서 2008년 경제성장률이 6.1%를 기록하여, 2006의 5.5%, 2007의 6.3%에 비하여 오히려 높거나 비슷한 수준을 보였으며 수출도 2008년 1/4분기 전년 동기 대비 18% 증가하기도 하였다. 수하르토 정부 시기에도 빈곤층을 대상으로 한 복지확대 프로그램과 농촌의 소규모 농업종사자들의 임금 인상 노력을 비롯한 탈빈곤 정책이 존재하여 영아사망률 감소, 문맹률 하락 등의 성과가 존재하기는 하였다. 그러나 그 효과는 제한적이었고, 말레이시아와 태국을 포함한 다른 동남아 국가들과 비교하여 볼 때 상대적 빈곤율은 거의 개선되지 못하였다(Booth 2000). 이러한 사실은 민주화 이후 빈곤율의 하락은 정치제도 변화의 맥락에서도 분석될 필요가 있음을 시사한다. 민주화 이후 인도네시아 정부는 국가중장기 발전계획의 우선순위로서 빈곤완화를 설정하고, 세계은행을 비롯한 국제기구와의 공조 하에 사회안전망 프로그램을 마련하였다(Sumarto, Suryahadi, and Widyanti 2002). 이를 위하여 국가 예산을 재편성하여, GDP 대비 사회 및 인적 자원 개발에 대한 지출을 증가시키고자 노력하면서 사회안전망 프로그램을 발전시켜 나갔다(홍석표, 김지혜 2012). 인도네시아는 민주화 이후 비교적 높은 경제성장률을 기록하고 있으나, 더 높은 성장을 저해하는 요인도 존재한다. 민주화 이후 지방분권(decentralization)이 진행되면서 선심정치(patronage politics)와 금권선거가 이전보다 만연하게 되었다. 1만 7,508개의 도서로 이루어진 군도국가인 인도네시아는 1949년에 네덜란드로부터 독립한 이후 연방제를 도입한 바 있다. 이는 인도네시아의 독립 이후에도 지속적으로 영향력을 행사하고자 했던 네덜란드의 의도와 인도네시아의 국시인 ‘다양성 속의 통일’(bhinneka tunggal ika)을 구현하기 위한 정부의 의도에서 기인하였다. 그러나 1950년에 인도네시아는 연방제를 해체하며 단일국가체제로 복귀하였고, 1954년에 네덜란드로부터의 독립한 이후 지방이 자치권을 보유할 경우 반통합적 움직임이 발생할 것으로 우려한 자카르타의 정치인들은 인도네시아를 고도로 중앙 집중화된 단일국가체제로 발전시켜 나갔다. 이러한 상황에서 인도네시아는 민주화시기에 들어선 직후, 지역주민의 선호와 요구에 맞춘 질 높은 거버넌스를 구축하기 위한 목표 하에, 지방분권화 정책을 강력하게 추진하였다. 1999년 지역 거버넌스에 대한 법안(Law 22/1999 on Regional Governance)과 중앙과 지방정부 간의 재정균형에 대한 법안(Law 25/1999 on the Fiscal Balance between Central and Regional Governments)은 소위 ‘빅뱅’이라 불릴 정도로 인도네시아의 분권화를 급속도로 진전시켰다(Hofman and Kaiser 2004). ‘자율성과 협조적 행정’의 원칙에 의한 행정적 분권화를 명시한 이상의 법안들에 의거하여, 안보, 국방, 종교, 재정, 통화 관련 정책은 중앙정부가, 의료, 교육, 환경, 농업, 토지, 인력 등과 관련된 정책은 지방정부가 담당하는 방향으로 권한의 배분이 이루어졌다. 그러나 당초의 예상과 달리, 분권화는 ‘금권정치(politics uang)의 만연’과 ‘불필요한 행정비용의 증가’로 요약되는 새로운 양상의 부패를 증가시키면서 경제적 성장에 부정적인 요인을 양산하게 되었다. 민주화 시대의 부패 역시 과거 수하르토 시절의 부패와 마찬가지로 국가의 대내외적 자원—재화와 서비스, 외자, 투자금 등—이 공적 조직이나 정치인 및 관료의 사적 이익 추구에 활용된다는 점에서 공통적이다. 그러나 수하르토 시절의 부패는 기존의 정치인, 관료, 기업가가 구축한 정실관계에 의하여 형성된 대규모의 구조적 양상을 띠었으나, 민주화 시대의 부패는 소규모 형태의 금권정치가 지역 곳곳에서 산발적으로 발생하는 특징을 대체로 보인다는 점에서 차이가 있다(Aspinall and Mietzner, 2010). 구체적으로 분권화가 추진되면서 중앙정부는 약 40%에 달하는 국가 예산을 지방에 할당하였고(The World Bank 2007), 이 과정에서는 앞서 논하였듯이 일부 공공사업의 결정 및 추진 권한도 지방으로 이양되었다. 과거에는 중앙의 명령에 의한 정책의 추진기능만 담당하였던 지방정부가 정책의 결정권한도 부분적으로 보유하게 된 것이다. 그 결과 예산의 결정 혹은 추진 권한을 보유한 막대한 권력의 중심지가 지역별로 형성되면서 지방의 활동가들에게 있어서 정치적 지위의 확보는 매우 커다란 매력으로 다가오게 되었다. 자카르타 이외의 지역은 자카르타에 비하여 정당의 제도화 수준이 미약할 뿐 아니라 높은 지지도를 보유한 적절한 후보자를 찾기 어려운 실정이다. 그럼에도 불구하고 수많은 지방의 행위자들은 그들이 보유한 정치적 능력에 관계없이 공적 자산을 운용할 수 있는 정치적 권력 확보를 소망하게 되었으며, 이는 지방선거의 경쟁률이 높아지는 결과를 초래하였다.