교토의정서부터 신 기후변화체제에 이르기까지 온실가스 감축과 기후변화 적응을 위한 국제사회의 협약 체제 변화와 대응 전략 doc_id PCY_201602260158238911_2

1997년 채택된 교토의정서는 실질적인 온실가스 감축 노력을 이행하기 위한 로드맵 성격을 갖는 국제협약이다. 교토의정서에서는 2008년부터 2012년까지 1차 감축 그리고 2013년부터 2020년까지 2차 감축에 대한 구체적인 목표를 제시하고 있다. 교토의정서는 부속서Ⅰ 국가의 온실가스 감축 목표를 달성하도록 하기 위한 수단으로서 ‘유연성 체제(Flexible Mechanism)’라고 일컬어지는 ‘교토메커니즘(Kyoto Mechanism)’을 마련하였다. 여기서 교토메커니즘이란 국제배출권 거래제(International Emission Trading : IET), 청정개발체제(Clean Development Mechanism : CDM), 공동이행체제(Joint Implementation : JI)를 총칭한다. 기후변화를 일으키는 6개 온실가스로 이산화탄소, 메탄, 이산화질소, 수소불화탄소, 과불화탄소, 육불화항을 정의하였으며, 국제배출권 거래제와 청정개발체제를 통해 기후변화 대응에 대한 시장메커니즘을 도입하였다. 2011년 남아공화국 더반에서 개최된 제17차 당사국총회에서는 2020년 이후 미국, 중국, 인도 등 ‘모든 당사국이 참여하는 새로운 단일 기후변화 체제인 더반 플랫폼(Durban Platform)의 설립’에 합의하였다. 이후 2012년 카타르 도하에서 개최된 제18차 당사국총회에서는 2012년 12월로 종료되는 1차 공약기간과 관련하여, 2013~2020년까지 8년 동안 2차 공약기간을 설정하는 교토의정서 개정안을 채택하였다. 그러나, 미국, 일본, 러시아, 캐나다, 뉴질랜드 등이 2차 공약기간에 불참을 선언하였고, 참여를 결정한 국가가 배출하는 온실가스 배출량이 전 세계 배출량의 15%에 불과해 그 효과 측면에서는 미흡하다는 평가를 받고 있다. 한편, 2014년에 중간평가를 도입하기로 하고, 선진국은 2020년까지 1990년과 비교해서 25~40%의 감축을 목표로 노력하기로 결정하였는바, 제18차 당사국총회는 기후변화체제의 중요한 전환점이라고 평가할 수 있다. 기후변화에 대한 국제적인 노력은 2013년 제19차 당사국총회에서 “新 기후변화체제”에 대한 논의를 시작한 이후, 2020년 이후에 기후변화의 대응과 적응에 대해 새로운 접근방법에 대해 관심을 갖게 되었다. 기존 교토의정서에서 부속서 I 국가들의 탄소배출량 감축이 주를 이루고 있었다면, 신 기후변화체제 아래에서는 비부속서 국가들의 탄소배출량 감소 또한 이슈로 제기되고 있는 추세이다. 이는 비부속서 국가들 중 아직은 ‘선진국’ 대열에 합류하지 않았으나, 전 세계적으로 탄소를 가장 많이 배출하는 나라들을 겨냥한 것으로 해석된다. 예컨대 중국과 같은 경우 탄소배출량이 현재 전 세계 3위권에 있음에도 불구하고 비부속서 국가라는 이유로 국제적인 감축의무가 없고 이를 법적으로 제지할 수 있는 근거가 마련되어 있지 않다. 또한 우리나라의 경우에도 세계에서 탄소배출량으로 2012년 9위 2013년 8위를 차지고 있지만, 비부속서 국가이기 때문에 자발적인 감축의 의무를 지니고 있을 뿐 국제적인 법적 구속력은 없다. 즉, 新 기후변화체제는 기존의 부속서 국가와 비부속서 국가로 구분하여 온실가스 감축 및 적응에 대한 책임을 차별화했던 패러다임에서 탈피할 필요가 있다. 2007년 제13차 당사국총회에서 채택된 발리로드맵 상에는 ‘발리행동 계획(Bali Action Plan)’과 포스트교토체제에 대한 행동계획이 포함되어 있다. 즉, 교토의정서 이행기간이 끝나는 2013년부터 기후변화협상에 대한 체제를 어떻게 운영할 것인지에 대한 당사국 간의 합의를 도출하기 위한 행동계획 성격을 갖고 있었다. 발리행동계획 상에서는 2009년에 개최되는 제15차 당사국회의까지 국가간 합의를 도출하도록 하였으나, 선진국과 개도국의 의견대립으로 합의 도출에 실패하였다. 발리행동계획을 통해 국제사회는 적응정책이 선진국 보다는 개발도상국, 최빈국, 군소도서국가에게 시급한 문제라는 인식을 같이 하였다. 그것은 해수면 상승, 침수, 침식 등의 기후변화 문제가 개발도상국 등에 미치는 영향이 더욱 심대하다는 점을 지적한 것이라고 생각된다. 2010년에 멕시코에서 개최된 제16차 당사국총회를 통해 당사국들은 ‘칸쿤합의(Cancun Agreements)’를 도출하였는바, 기후변화에 대한 개도국의 대응역량을 높이기 위해 2012년~ 2020년 까지 연평균 1,000억 달러의 ‘녹색기후기금(Green Climate Funds)’을 조성하여 개도국을 지원하기로 결정하였다. 2014년 12월 1일부터 13일 동안 페루 리마에서 개최되었던 제20차 당사국 총회에서는 Post-2020 新기후체제의 첫 번째 단계인 ‘국가별 기여보고서(Intended Nationally Determined Contributions：INDCs)’의 제출과 2015년 합의 협상문 요소 등을 주요 내용으로 하는 ‘리마 결정문(Lima Call for Climate Action)’을 채택하였다. 적응정책과 관련해서는 ‘녹색기후기금(GCF: Green Climate Fund)’에 대해 호주가 2억 호주달러, 벨기에가 51백만 유로 등의 공여약속을 발표함으로써, 녹색기후기금 초기 재원이 약 102억 달러 규모로 증가하였다. 녹색기후기금은 제16차 당사국총회에서 채택된 ‘칸쿤 합의(Cancun Agreement)’에 따라 설치된 것으로, 개도국의 온실가스 감축·적응 활동을 지원하기 위한 중요한 재원이다. 한편, 기후변화 적응과 관련한 국제적인 논의는 지속적으로 이루어졌는바, 제7차 당사국총회에서는 ‘최빈국을 위한 국가적응프로그램National Adaptation Programmes of Action: NAPAs)’, 제12차 총회에서는 ‘기후변화의 영향·취약성·적응에 대한 나이로비 작업계획(Nairobi Work Programme: NWP)’, 제13차 총회의 ‘발리 로드맵(Bali Road map)’, 제16차 총회의 칸쿤 합의문을 통한 ‘국가적응계획(National Adaptation Plans: NAPs)’, 제17차 ‘더반 플랫폼(Durban Platform)’을 통해 발전을 거듭하고 있다. 구체적으로 살펴보면, 나이로비 작업계획은 2005년에 출범한 5년 단위 프로그램으로서, 제10차 당사국총회에서 필요성이 제기되었으며, 2006년 제12차 당사국총회에서 최종 확정되었다. 나이로비 작업계획은 협약 당사국에게 기후변화가 미치는 영향, 취약성, 적응에 대한 이해를 제고하고, 평가역량을 향상시키기 위한 실무적인 적응조치 가이드라인을 작성하는데 목적이 있었다. 현재 기후변화협약체제 내에서 온실가스 감축을 위해 내놓은 전략은 크게 완화(mitigation), 적응(adaptation), 그리고 기술이전 및 재정(technology transfer & finance)로 구분되어 있다. 이 가운데 적응과 관련된 조항은 제4조 제1항a, 제1항d, 제1항e, 제1항f, 제4항, 제8항, 제9항 등에서 다루고 있다. 유엔 기후변화협약 제4조 공약을 살펴보면, 해양수산 분야와 관련된 내용을 포함하고 있다. 즉, ‘온실가스 흡수원 및 저장소로서의 해양과 연안에 대한 지속적인 관리와 보전 촉진’, ‘기후변화에 대한 조사와 체계적인 관측, 통합자료 보관소의 설치’, ‘기후변화 영향에 대한 적응대비와 협력’ 등을 강조하고 있다. 특히, 협약 제4조 제1항d에서는 생물자원·산림·육상과 더불어 해양, 연안 및 해양생태계의 온실가스 흡수 및 저장기능에 주목하고 있다. 즉, 각국은 서로 협력하여 해양·연안 공간 및 해양생태계를 적극적으로 관리하고 보전해야 한다는 점을 강조하고 있다. 한편, 협약 제4조 제1항b에서는 “기후변화에 대한 충분한 적응이 용이하도록 하는 조치를 포함한 국가차원의 적절한 지역적 계획을 수립·실시하고, 이를 공표하며 정기적으로 갱신한다”라고 규정하고 있다.