EU와 독일의 사례를 통해 본 기후변화 적응정책의 현황과 한계, 그리고 국제적 협력 및 실질적 이행 평가의 필요성 doc_id PCY_201602260158238911_5

EU가 정의하고 있는 “기후변화 적응이란 기후변화의 위협을 예측하고 이를 예방하거나 최소화하며 새로운 기회들을 포착하는 것이다.” EU는 2013년 4월에 기후변화적응전략(An EU Strategy on adaptation to climate change)을 수립하였으며, 이 전략에서는 현재 16개 국가들이 개별적으로 추진하고 있는 전략을 통합적인 정책으로 만들기 위해 노력하고 있다. 본 문서에는 기후변화 적응을 위한 8개의 행동강령을 마련하고 있으며, 세부 내용은 아래와 같다. 첫째, 모든 EU 회원국에게 통합적인 적응정책을 세울 것을 권장한다. 둘째, 역량강화와 적응정책을 실천하기 위한 재정지원을 하여야 한다. 셋째, 2013-2014 시장 서약(Covenant of Mayors)에 적응정책을 도입하여야 한다. 넷째, 지식의 격차를 좁히기 위해 노력해야 한다. 다섯째, 기후변화적응 정보시스템(Climate-ADAP)을 강화해야 한다. 여섯째, 농업정책(Common Agricultural Policy: CAP), 결속정책(Cohesion Policy), 그리고 어업정책(Common Fisheries Policy: CFP)의 기후변화 적응을 도입해야 한다. EU는 또한 ‘Europe 2020 비전’에 걸맞게 2014년부터 2020년의 기간 동안 EU 총 예산의 20%가 기후변화와 관련된 예산을 책정될 수 있도록 하였다. 그 결과 EU는 전 세계 기후변화 관련 기금의 가장 큰 기부자이자 공적개발원조(Official Development Assistance: ODA)의 과반수 이상을 차지하고 있다. Europe 2020는 10년 단위의 개발계획으로 2020년까지 취업, 창조, 교육, 사회, 그리고 기후변화와 관련된 다양한 목표를 설정하고 이에 유럽 내의 다양한 부처들의 협력을 지속적으로 요구할 것이다. 이와 같이 EU는 미국보다 기후변화 적응에 좀 더 많은 관심을 두고 있는 것으로 보여진다. 그리고 향후 단순히 EU 내 뿐만 아니라 ODA를 통해 해외에서도 기후변화 적응을 위한 지속적인 노력을 할 것으로 예상된다. 그러나 미국과 마찬가지로 EU도 아직까지는 적응정책에 대한 전략만 수립하고 있을 뿐, 어떠한 방식으로 적응을 평가하는지에 대한 구체적인 계획은 없는 상태이다. 더불어 EU의 기후변화적응 전략 8개 행동강령도 앞으로 어떻게 적응을 도입하겠다는 절차상의 문제들을 언급하고 있을 뿐이다. EU와는 별도로 독일은 별도의 국가적응정책을 수립하였으나, 아직 적응정책이 법제화된 것은 아니다. 독일의 경우, 2008년도에 ‘독일 기후변화 적응전략(Deutsche Anpassungsstrategie an den Klimawandel: DAS)’, 2011년도에는 ‘독일 기후변화 적응전략을 위한 적응행동계획(Aktionsplan Anpassung der Deutschen Anpassungsstrategie an den Klimawandel: APA)’을 수립하였다. 이는 독일의 기후변화 적응정책의 기초가 되었으며, 각 주정부들은 이를 기초로 개별적인 적응정책을 마련하여 추진하고 있다. DAS는 “개방성과 협력, 과학적 지식을 기반으로 한 유연하고 사전예방적주의 원칙, 연방정부와 지방정부 상호간의 협력과 보완, 통합적인 접근방식, 기후변화 적응에 대한 국제적 책임, 지속가능성 원칙 등에 기초하여 적응정책을 수립”하는 것을 그 목적으로 삼고 있다. 따라서, 기후변화에 영향을 줄 수 있는 다양한 분야들에 대해 평가하고 모니터링을 실시하고 있으며, 이해관계자의 의견을 수렴하고, 적응정책이 실질적인 도움이 될 수 있도록 하는 방안도 마련하고 있다. APA의 경우는 DAS를 보완해주는 형태로 DAS에서 제시하고 있는 핵심전략을 구체화시켜 실행에 옮길 수 있도록 도와주는 역할을 하고 있다. 핵심전략으로는 ⅰ) 지식기반의 제공 및 정보교류 확대, ⅱ) 연방차원의 법제도 정비, ⅲ) 연방정부의 제반 분야 정책수립에 기후변화를 고려하는 것을 의무화, ⅳ) 국제적 책임이 있다. 독일은 DAS와 APA를 효율적으로 운영하기 위해서 2006년에 ‘기후영향·적응대책센터(Competence Centre for Climate Impacts and Adaptation: KomPass)’를 설립하였다. 기후영향·적응대책센터는 적응과 관련된 대비책들을 수집하고, 성과를 모니터링하며, 취약성을 평가하고 있으며, 다양한 워크숍을 통해서 이해관계자 상호간의 네트워킹과 협력을 장려하고 있다. 한편, 2009년에 설립된 ‘기후서비스센터(Climate Service Centre: CSC)’는 기후변화 적응 역량강화를 위해 이해관계자의 노력을 지원하고 있다. 독일의 경우 이해관계자와의 이익을 상당히 중요시한다는 것을 알 수 있다. “국제환경개발연구소((International Institute for Environment and Development: IIED)”는 1971년 영국에서 시작된 국제개발 및 환경정책 연구 기관으로서, “지속가능 발전”이라는 단어를 가장 먼저 쓴 기관이기도 하다. 영국 정부뿐만 아니라 세계 정부 기관들과 함께 지속가능발전에 대한 다양한 정책들을 발표하면서 조언자 역할을 해주고 있으며, IPCC, CBD, IUCN 등 기후변화 관련 국제기구들에 정책결정과정에 도움을 주고 있다. 한편 기후변화의 대응과 관련 최근 IIED는 “적응추적 및 개발평가(Tracking adaptation and measure development: TAMD)”라는 프로그램을 도입해 실질적으로 기후변화 적응정책들이 과연 얼마만큼 개발에 도움이 되는지 수치화하는 작업을 시작하고 이 수치들을 지표로 만들어 각 국에 활용될 수 있도록 상용화 하고 있다. TAMD에 따르면, 각 국가들은 적응정책을 위해 많은 예산을 쏟아 붓고 있는데 과연 이 정책들이 개발에 얼마만큼 도움이 되는지, 그리고 그만큼의 가치를 하는지에 대해 의문을 갖고 있다고 한다. 또한, 적응정책에 대한 관점에 있어서도 선진국의 경우는 정보공유, 기술이전, 다자협력 등 협력을 근간으로 두고 있는 반면에 개도국은 자국이 처해있는 상황들을 우선적으로 고려하여 정책이 결정되기를 희망하고 있는 실정이다. 기후변화협약은 2011년부터 이미 ‘기후변화 적응 가이드라인’ 을 마련하여 각국에 보급해왔지만, 활용도가 높지 않은 상황이다. 왜냐하면, 개도국은 국가적응계획을 수립하는 데 있어서 필요한 자금과 재정지원을 강력히 요구하고 있으나, 선진국은 관련 재정지원을 꺼려하는 입장이다. 향후 기후변화 적응정책이 지속적이고 안정적인 형태로 각국에서 실행되기 위해서는 선진국과 개도국의 적응정책에 대한 인식 격차를 줄이기 위한 노력이 우선적으로 필요하다. 또한, 기후변화 적응 관련 기술이전과 재정지원에 대한 협력방안을 구체화하려는 실질적인 협상이 필요하다고 판단된다. 기후변화 적응정책은 개별국가나 지역차원의 노력, 개별 적응정책이 아니라, 전지구적 차원의 다각적인 협력이 필요하다. 또한 생물다양성협약, 기후변화협약, 96 런던의정서 등 국제협약도 기후변화 관련 거버넌스 및 규범체계의 상호연계와 협력, 그리고 공동의 책임을 강조하고 있다. 그러나 주요국들의 기후변화 적응정책을 살펴보면, 新 기후변화협약체제와 최근의 생물다양성협약 등의 논의동향과는 상당한 괴리가 있다는 것을 알 수 있다. 즉, 개별국가의 기후변화 적응정책은 온실가스 저감정책에 비해 적극적이지 않고, 이행과 평가에 대한 구체성이 낮은 수준이다. EU를 제외한 상당수의 국가들이 국내 적응정책의 목표수준의 설정에 있어서 명확하지 않다. EU의 경우는 이미 오래전부터 기후변화에 대한 적응에 대비하여 농업과 어업부문에 대한 구체적인 전략을 수립하는 단계인데 비해, 다른 국가들은 기후변화 적응을 국지적인 차원에서 접근하고 있는 실정이다. 더 나아가 적응정책을 어떻게 도입하면 좋을 지에 대한 각국의 입장들은 있으나 이 적응정책이 잘 이행되고 있는 지에 대한 객관적인 평가가 이루어지는 곳은 거의 없다.