PPP(민관협력사업)의 정의와 유형, 국제개발협력에서의 등장 배경 및 민간부문 참여의 중요성과 우리나라의 대응 과제 doc_id PCY_201603040314193611_1

PPP와 관련하여 일본국제협력기구(Japan International Cooperation Agency, 이하 JICA) 보고서는 ‘공공부문과 민간부문이 협력하여 공공서비스를 제공하거나 이와 관련되는 관련기법’이라고 정의하고 있으며, 김종섭 외(2013)는 ‘공공 인프라 구축을 위해 공공부문과 민간부문이 용이하게 협력할 수 있도록 공식적인 계약 프레임을 마련하여 공동으로 작업하는 방식’이라고 정의하고 있다. 이러한 정의에 따르면 공공부문과 민간부문의 효율적 협력관계를 형성하여 시너지 효과를 창출하고자 하는 개념이라 할 수 있다. 또 다른 JICA 보고서에서는 공공부문과 민간부문(영리단체+비영리단체)은 물론 지역주민과 연계하여 공공서비스를 제공하여 정부, 민간업자, 이용자 등 모든 이해관계자가 Win-Win-Win하기 위한 개념으로 소개하고 있다. 따라서 좁은 의미의 PPP는 정부와 민간부문과의 협력관계를 대상으로 하고, 넓은 의미의 PPP는 정부와 민간부문은 물론 이용자까지 포함하는 개념으로 생각할 수 있다. JICA 보고서에서는 민간참여 정도에 따라 PPP유형을 업무위탁계약(Service Contract), 관리계약(Outsourcing), 리스(Lease), 컨세션(Concession), BOOT(건설(Build) 소유(Own) 운영(Operate) 이전(Transfer))계약으로 구분하고 있다. 이 보고서의 정의에 따르면 업무위탁계약(Service Contract)은 공공부문이 시행하는 사업 중 특정분야나 한정된 업무를 민간에 외주로 위탁하는 방식으로 정의하고, 관리계약(Outsourcing)은 공공부문이 보유하고 있는 시설 전체의 관리책임(운영, 유지관리 등)을 민간부문에 넘기는 것으로 정의하고 있다. 이 두 계약 모두 공공부문이 책임을 갖으며 통상적으로 계약기간은 업무위탁계약이 1~2년 정도이고, 관리계약이 3~5년 정도이다. 반면 리스(Lease)와 컨세션(Concession), BOOT계약은 공공부문보다는 민간부분의 책임이 강조된다. 1950년대 이후 개발도상국에서의 공공사업은 대부분 국영으로 운영되었다. 경제개발 목표를 조기 달성하기 위해서는 국가 주도의 공공사업 추진이 필요하다고 인식하였기 때문이다. 하지만 정부 주도의 국영기업은 기대와는 달리 재정부담을 초래하였고, 공공서비스는 악화되었다. 개발도상국의 재정부담은 가중되어 중남미지역을 시발점으로 1980년대부터 국영기업의 자산매각이 시작되었다. 1980년대 후반에 들어서 채무삭감을 위해서는 경제성장이 필수불가결하다는 인식이 확산되어 경제성장에 필요한 경제구조개혁을 위한 자금을 WB 융자로 충당하였다. 구조개혁의 핵심은 시장경제에 따라 국영기업을 민영화하여 공공채무부담을 줄이고 민간부문을 활성화하는 것이었다. 1990년대에 들어서면서 이러한 추세는 더욱 뚜렷해졌고 항공, 철도, 지하철, 항만, 상하수도, 폐수처리 등의 공공사업이 민간부문에 개방되었다. 정부자산매각, 리스, 사업위탁, 컨세션 등이 주된 민영화 형태였다. WB 보고서에 따르면 2005년부터 2010년까지 매년 필요로 하는 개발도상국의 인프라 소요규모에 대해 ODA 예산으로 지원가능한 재원은 10%밖에 되지 않아 ODA 이외의 예산지원이 필요함을 강조하고 있다. 부족한 재원을 충당할 수 있는 대안 중의 하나로 민간자본을 효율적으로 활용하는 것으로 이에 대한 논의가 지속적으로 이루어졌다. 2000년 9월 UN 본부에서 개최된 정상회담에서 MDGs가 채택되면서 민간부문과의 연계 중요성이 더욱 강조되었다. MDGs는 8가지 개발목표로 구성되어 있는데 개발목표의 하나로 ‘개발을 위한 글로벌 파트너십 구축’을 뽑고 있다. 이해관계자들과 파트너십을 구축하여 개발효과를 제고해야 하는 필요성을 언급하고 있으며, 민간부문과도 협력하여 민간자본과 신기술을 활용할 것을 제언하고 있다. 경제위기가 도래하기 이전까지는 구조조정이라는 흐름 하에 채무를 삭감하기 위해 민영화를 추진하였지만, MDGs가 채택되면서 빈곤감소가 주요한 의제로 부상하고 빈곤감소적 성장(Pro-Poor Growth)이 동반되어야 한다는 인식이 확산되었다. 이러한 기조에 힘입어 2002년 3월 멕시코 몬테레이 회의(Monterrey Conference)에서는 MDGs를 달성하기 위해 개발재원을 확대할 필요가 있다는 공동 인식 하에 ‘몬테레이 합의(Monterrey Consensus)’가 채택되었다. 구체적으로 ODA 예산을 확대함은 물론 개발도상국 자체자금을 동원하고, 민간부문의 참여를 유인하며, 무역 촉진, 채무삭감, 글로벌 과세 등 다양한 재원확보 방안이 모색되었다. MDGs에서 제시한 개발목표, 특히 빈곤감소를 달성하기 위해서는 민간부문의 참여를 통한 경제성장이 필요하다는 점이 재확인되었다고 말할 수 있다. 이후 ODA 사업에 PPP를 연계하여 활용하고자 하는 움직임이 본격화되었다. 몬테레이 회의 이후 2008년 카타르 도하에서는 ‘개발재원 후속회의(Follow -up International Conference on Financing for Development)’가 개최되었다. 40여 개국의 정상을 포함한 관계기관의 대표가 참석하여 몬테레이 합의문 수행성과를 평가하고 향후 추진방안을 논의하였다. 빈곤감소적 성장과 관련하여 원조기관별로 개념상에 차이는 있지만 법 제도 개선, 빈곤층에 대한 사회경제자본 접근성 개선, 안정적인 금융 및 재정 정책 등 공통된 항목이 존재한다고 말하고 있다. 여기서 주목해야 하는 점이 빈곤감소라고 하는 개발목표를 달성하기 위해서는 ODA 예산만으로는 충분하지 않으며 민간부문의 자본과 기술을 활용하면 보다 효과적으로 빈곤감소라고 하는 목표를 달성할 수 있다고 하는 인식이 기저에 깔려있다. 이 때문에 민간부문이 참여할 수 있는 환경조성이 중요하다. 민간부문에 대한 중요성이 확산되면서 개발을 위한 국가의 역할이 재평가되고 공공사업에 민간부문의 역할을 극대화하는 움직임이 시작되었다. WB 총재는 1998년에 ‘개발을 위한 비즈니스 파트너십(Business Partnership for Development)’을 제창하였는데, 개발주체로서의 민간부문의 역할을 재정립하고 민간부문의 참여를 유도하기 위한 환경조성과 의식전환이 필요하다고 강조하였다. 이와 같이 국제개발사업에서 민간부문의 중요성이 새롭게 조명을 받으면서 기업의 사회적 책임(Corporate Social Responsibility, 이하 CSR)에 대한 논의가 급속하게 진전되었다. 세계 각국 특히 개발도상국과 저개발국가에서의 투자개발사업의 중요성이 부각되면서 우리나라의 해외 개발협력을 위한 환경과 여건도 변화하고 있다. 그에 따라 우리 정부도 그에 대응하는 다양한 방안들을 모색하고 있다. 정책적으로는 지난 2009년 국제개발협력기본법을 제정하였고, 국토교통부, 해외건설협회 등을 비롯하여 관련기관들이 해외 투자개발사업에 대한 협력도 강화하고 있으며, 컨설팅활동도 활발히 진행하고 있다. 2013년에는 국회차원의 해외개발금융포럼도 구성되었다. 해외 PPP 사업을 중심으로 투자개발형 인프라 건설사업 진출 및 이를 뒷받침할 수 있는 프로젝트금융의 중요성에 대한 인식이 제고되고 있는 것이다. 그러나 이러한 전방위적 노력에도 불구하고 아직까지는 투자 및 개발단계에까지 이른 사업이 많지는 않다. 해외 PPP 사업을 국제개발사업의 모델로 정착, 확대시키고자 노력하고 있지만 만족스러운 수준은 아니다. 해외 PPP 사업에 대한 이해와 중요성에 대한 인식이 아직까지도 충분하지 않다. 국제개발사업을 활성화하기 위한 정책적·제도적 보완과 정비도 더 필요하다. 해외 투자개발사업을 효과적으로 추진하기 위한 종합적인 진단과 관계부처의 역할 및 유관기관 간의 협력시스템도 체계적이지 않다.