우리나라의 ODA와 PPP 연계 활성화를 위한 필요성과 현행 체계의 한계점 및 개선 과제 doc_id PCY_201603040314193611_2

국제사회에서 개발원조에서 추구하는 MDGs 달성을 위해 민간부문과의 협력방안을 중요하게 인식하기 되었고, 개발협력사업에 민간부문을 참여시키기 위한 다양한 방안을 개발하고 있다. 이러한 국제적 흐름에 발맞추어 우리나라에서도 ODA와 PPP를 연계하기 위한 방안이 모색되고 있다. 하지만 아직까지 초기단계에 머물고 있어 ODA와 PPP의 연계사업을 활성화하여 ODA 원조목표를 극대화하고 민간부문의 해외사업 진출효과를 창출할 수 있는 방안이 지속적으로 모색되어야 할 것으로 판단된다. 본 연구에서는 교통사업에 초점을 맞추어 ODA와 PPP를 효율적으로 연계하기 위한 방안에 대해 검토하였다. 이론적으로는 ODA와 PPP를 연계함으로 얻어지는 효과가 크지만 실제 ODA와 PPP를 연계방안을 적용함에 있어 많은 한계가 있다. 특히 민간부문이 가장 필요로 하는 자금조달 방안은 개발도상국 진출에 있어 항상 걸림돌이 되는 요인 중의 하나이다. 또한 수원국 현지 상황은 우리나라에서 시행하는 정책만으로는 해결할 수 없는 요인이 복합적으로 작용하고 있기 때문에 민간부문의 개발도상국 진출이 용이하지 않다. 우리나라 내부의 시장 환경도 해외 개발사업의 참여 확대가 불가피한 상황으로 전개되고 있다. 국내에서의 발주 물량이 줄고, 투자개발사업의 발굴과 투자 여건도 어려워지면서 기업들의 해외 진출에 대한 요구가 증대하고 있다. 국내 공공발주시장 및 투자개발사업 시장이 거의 한계에 도달했기 때문이다. 국가경제 측면에서도 해외시장 개척을 통한 성장 동력 확보와 지속성장이 필요하다. 이처럼 민간부문은 금융을 연계한 해외 PPP 시장 진출에 목말라 하고 있으나 아직까지 여건은 만족스럽지 못하다. 한편, 정부는 2013년 4월 해외건설 추진계획을 발표하고, 건설 및 엔지니어링의 해외진출 확대를 위한 금융 활성화 방안을 마련한 바 있다. 활성화 방안에는 ODA 규모의 확대, 투자개발형 등 고부가가치 사업 추진 확대 등 다양한 정책방안들이 담겨 있으나 아직까지 가시적인 성과는 나타나지 않고 있다. 외부적인 기회요인으로는 해외 PPP 시장이 지속적으로 확대되고 있고, 개발도상국 등 해외에서 한국 경제성장 모델에 대한 관심이 증대되고 있으며, 소프트 교통인프라 정책의 중요성이 증대되고 있어 우리나라의 강점을 부각시킬 수 있다는 점을 들 수 있다. 특히 아시아, 아프리카, 중남미를 중심으로 PPP 시장이 확대되고 있어 우리나라의 경제성장 사례를 앞세워 해외로 진출할 수 있는 기회가 확대되고 있다고 말할 수 있을 것이다. 이에 반해 위협요인으로 수원국 현지에서 PPP 사업 추진을 위한 법 제도가 제대로 갖추어져 있지 않아 PPP 사업을 추진하기 위해서는 많은 위험부담을 감수할 수 밖에 없다는 점을 들 수 있다. 그리고 해외 선진국을 중심으로 적극적으로 해외시장에 진출하고자 하고 있어 수주 경쟁이 심화되고 있다. 특히 선진 공여국에서는 ODA와 연계하여 PPP 사업을 추진하는 체계가 일정 수준 정비되어 있어 후발 주자인 우리나라가 ODA와 PPP를 연계한 사업을 추진하는데 많은 애로가 뒤따를 수 있다. 민관협력 예산규모의 증가에도 불구하고 우리나라 민관협력 수행체계의 가장 큰 문제는 정부 주도 하에 이루어지는 민관협력 구조라 할 수 있다. 이러한 체계 하에서는 민관협력이 활성화되기에 여러 가지 제약요인을 갖는다. 우리나라는 개발원조 사업의 주요 주체가 정부, 공공기관이고 NGO, 기업, 대학 등 민간부문의 참여가 제한적인 정부주도형 원조 구조를 취하고 있다. 이러한 정부주도형 체제 하에서는 정부가 ODA 사업을 발굴, 계획, 준비하여 입찰을 통해 발주되면 민간부문은 정부에서 만들어 놓은 체제 안에서 사업에 참여, 지원하는 지원역할만을 수행하게 된다. 민간부문이 갖고 있는 전문성과 정보력을 활용하여 ODA 사업을 주도적으로 발굴하고 계획하며 시행할 수 있는 여건이 조성되어 있지 않다. 선진공여국의 경우 일반적으로 정부에서 정책을 수립하고 개발도상국 현장에서 사업시행은 원조기관 뿐 아니라 전문성을 갖춘 다양한 민간부문이 주체가 되어 주도적으로 사업을 추진하는 한편 원조기관은 사업추진을 조정하고 지원하는 역할을 한다. 이에 반해 우리나라는 민간부문과의 연계가 취약하여 이것이 ODA와 PPP의 연계 활성화에 장애요인으로 작용하고 있다. 둘째, 해외 현지 법 제도가 제대로 정비되어 있지 않아 사업 추진에 애로를 겪는다. 대부분의 개발도상국에서는 PPP 사업 추진을 위한 PPP 법 제도가 제대로 정비되어 있지 않아 민간부문의 사업추진이 용이하지 않은 경우가 많다. 법 제도가 제대로 정비되어 있지 않기 때문에 사업 추진 과정에서 개발도상국 현지의 사업 담당자가 바뀌는 경우 사업 추진이 무효화되거나 처음부터 다시 시작해야 하는 경우도 발생하곤 한다. 이 때문에 민간부문에서 감수해야 하는 위험부담은 크게 상승할 수밖에 없다. 해외 현지에서 민간부문이 안정적으로 사업을 추진할 수 있기 위해서는 개발도상국에서 PPP 법 제도를 정비하도록 지원할 필요가 있다. 셋째, 사업추진에 필요한 자금 문제이다. 민간부분에서 사업에 필요한 자금은 주로 국내금융기관, 국제상업은행, 다자간개발은행, 현지금융기관에서 조달된다. 국내금융기관과 국제상업은행은 사업추진에서 발생하는 위험부담을 떠안기를 꺼려하기 때문에 국내 민간부문이 국내금융기관과 국제상업은행을 활용하여 자금을 조달하기는 쉽지 않은 상황이다. 또한 현지금융기관도 개발도상국의 경우에는 금융시장이 발달하지 않은 경우가 많아 이를 활용하는 데에도 한계가 존재하는 것이 현실이다. 넷째, 해외 현지에서 발생할 수 있는 여러 가지 문제에 대해 융통성 있게 대응하는 데 한계가 있을 수 있다. 우선 세금과 회계가 우리나라와는 상이하여 해외사업 진출에 장애가 될 수 있다. 민간부문은 개발도상국 정부에서 부과하는 세금에 민감할 수밖에 없는데 개발도상국에서 부과하는 세금 규정이나 방침이 명확하지 않아 혼선을 초래하는 경우가 발생한다. 또한 대부분의 개발도상국은 국제회계기준을 따르지 않고 있어 민간부문의 위험부담으로 작용할 수 있다. 이 외에도 토지보상, 인허가지연, 시공민원 등 해외 현지 사업추진 과정에서 다양한 문제가 발생할 수 있는데 이러한 문제에 대해 융통성 있게 대응하기에 한계가 존재할 수 있다. 다섯째, 우리나라 정부지원 제도가 미흡하다는 점도 지적하지 않을 수 없다. 앞서 설명한 바와 같이 민간부문의 해외사업 진출을 위해 KOICA의 개발조사사업, 해외건설시장 개척자금, 글로벌인프라펀드 등의 제도가 마련되어 있지만 민간부문의 추진사업에 융통성 있게 활용하는 데 한계가 있고 또한 충분한 자금 활용에 한계가 있다. 두 번째로 해외사업 발굴을 위한 사전조사 및 분석평가가 미흡하다. 사업을 발굴하고 발굴한 사업에 대한 투자와 건설, 운영이 자연스럽게 이루어지도록 하기 위해서는 그러한 사전 작업이 매우 중요하다. 사업 발굴단계에서 체계적이고 정밀한 현지조사와 타당성조사를 실시하고 사업이 실행될 수 있도록 해당 진출국 관계기관과의 유대를 긴밀히 구축해야 하기 때문이다. 그런데 그러한 초기 투자비용을 지원할 수 있는 정책적 토대 미흡으로 충실한 사전 준비가 이루어지지 못하고 있다. 극히 일부 사례를 제외하고는 상당한 수준의 초기투자비가 소요되는 현지조사 및 타당성조사를 민간부문에서 수행하기는 어렵다. 민간부문 특히 금융기관은 매몰비용 발생 가능성이 큰 초기 투자를 할 수 없는 구조 하에 있기 때문이다. 따라서 그러한 초기 투자는 정부나 공공기관이 맡는 것이 바람직하다. 현재 국토교통부, 해외건설협회, KOTRA 등 여러 기관에서 그러한 현지조사 및 타당성조사를 지원하고 있으나, 사업발굴을 위한 지원금이 충분하지 못하다는 등의 이유로 해외 PPP 사업 발굴을 위한 현지조사 및 타당성조사가 제대로 수행되지 못하고 있다.